金門縣政府決定書 114年度府訴決字第020號
訴願人 洪○○
代理人 洪○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 關嘉荣 (局長)
訴願人有關申請雷區土地返還登記事件，不服金門縣地政局中華民國（下同）114年7月22日地籍字第1140005049號函，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
訴願人於111年4月26日以雷返字第170號申請書並檢附土地複丈結果通知書、四鄰證明書及相關文件等，主張自49年12月30日開始至59年12月30日止計10年，在○○測段00-0地號(暫編)種植地瓜、花生等農作物而為民法第770條之占有，依離島建設條例第9條之3規定申請返還該部分土地範圍。經原處分機關於114年1月15日以地籍字第1140000251號函請訴願人補正占有事實相關證明文件等事項(114年1月17日送達)，訴願人於114年4月15日補正報告書，惟經原處分機關審查後，仍認為訴願人所主張占有耕種及放牧事實，不符民法第770條規定，爰以114年7月22日地籍字第1140005049號函，依據離島建設條例第9條之3第4項及土地登記規則第57條第1項第4款駁回該申請，訴願人不服，於114年8月18日向本府提起訴願。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
一、訴願人訴願意旨略謂：
(一)關於「四鄰證明書內容不一致」及「佔有事實為證明」部分：
本案所附之四鄰證明人蘇○○及洪○○等二人，均為熟知本地耕作情形之在地居民。其雖於訪談時對具體細節(如面積與期間)記憶有所模糊，但皆前後一貫表示訴願人「早年有在耕作」、「種植地瓜五穀等作物」，此與申請主張事實一致，應認已達《離島建設條例》第9條之3第2項規定之「事實占有證明文件」之要件，已屬法定舉證方式。
又訴願人丈夫於民國64年過世，而地政局於民國111年5月4日訪談證明人蘇○○稱：「早年有在種植地瓜，她先生過世後就沒有在種。」另證明人洪○○稱：「早年她有在耕種」，益證訴願人自49年12月30日開始至59年12月30日止之十年占有期間，確有占有使用之事實。
本條例之立法目的即在「考量金門戰地特殊背景，促進地區發展與還地於民」，因此對於舊時耕作情形之舉證，應採「從寬認定」原則，且其行政程序應斟酌公益與私益並重衡量。
訴願人占有之期間距今已逾半世紀，證明人年事已高，記憶不若以往精準，屬人之常情。以訪談略有出入，即逕予全盤否定證明人依地政局制定法定格式之證明書其真實性，及訴願人「確有占有使用之事實」，顯然地政局不依法行政，違反《行政程序法》第7條、第8條所定之比例原則與合理信頼保護原則。
(二)於「面積差異」即否定證明真實性之主張：
本條例規定，出具證明書之四鄰證明人，除出具「雷區土地四鄰證明書」外(證七)，並應會同權利人到場指界，由地政機關測量確認界址。顯見法規之真意，其申請雷區土地返還之面積大小及確切座落位置，必需依實際到場指界測量結果，作為依據，並非以「雷區土地四鄰證明書」所載明之土地面積為準。
本案○○測段00-0號土地，其地籍面積為10,367.89平方公尺。查由於申請人及證明人識字不多，又下諳法規語意，仍按申請返還標的土地之地籍面積填寫，並非亂寫。考量本條例既規定，四鄰證明人，除出具「雷區土地四鄰證明書」外，並應會同權利人到場指界，由地政機關測量確認界址。況本案土地申請返還，要年邁的證明人回想證明五、六十年前的具體的事物，精準數據，似有違本條例修訂因考量金門特殊歷史背景，及落實還地於民政策，且有悖應採寬處理。故本案地政局自不能以證明人到場指界面積，與地籍面積有所出入，逕予否定證明書之真實性。
再查四鄰證明人係依地貌、實地耕作範圍作指界，無從以現代測繪技術精準掌握平方公尺數。由於本條例規定，出具證明書之四鄰證明人，除出具「雷區土地四鄰證明書」外，並應會同權利人到場指界，由地政機關測量確認界址、面積。則訴願人或四鄰證明人對於申請返還土地面積不同於地籍面積或實地指界面積，係可以預期存誤差與出入，此觀諸土地法第三章「土地總登記」第62條、第63條規定之程序、意旨可證(證八)，按第62條：「聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。前項土地所有權狀，應附以地段圖。」第63條：「依前條確定登記之面積，應按原有證明文件所載四至範圍以內，依實際測量所得之面積登記之。前項證明文件所載四至不明或不符者，如測量所得面積未超過證明文件所載面積十分之二時，應按實際測量所得之面積予以登記，如超過十分之二時，其超過部分視為國有土地，但得由原占有人優先繳價承領登記。」前開土地法第63條對於「證明文件所載四至不明或不符者」亦規定：「應按實際測量所得之面積予以登記」，並非駁回申請人之申請。
再查行政院中華民國104年3月6日院臺建字第1040126499號函所送離島建設條例第九條之三修正草案總說明(證四)，已指出：「為解決金門地區民眾長期訴求返還雷區範圍內土地等問題，並考量該地區因屬戰地而佈雷致當地居民長期喪失該地區土地之權利或占有之特殊歷史背景及為落實還地於民政策，參照八十七年六月二十四日廢止之「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」無償返還土地予原土地所有權人之規定爰擬具本條例第九條之三修正草案」。
又民國104年5月26日公告修正之《離島建設條例》第9條之3，其修正理由三、：「為利案件之審查，參照金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第二項、馬祖地區土地申請返還實施辦法第五條規定，增訂第三項有關證明人之資格及條件。另考量金門縣政府依安輔條例辦理土地返還時，後續司法調查曾引發證明人證明土地界址爭議問題，併增訂證明人二次不會同到場確認界址駁回之規定，課以證明人負舉證之責。」按金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法(證九)第二條規定：「本條例施行期間已受理申請土地歸還或取得所有權之案件，其處理程下：一、收件。二、計徵規費。三、指界測量。四、審查。五、公告。六、異議處理。七、登記。八、繕發書狀。九、異動整理。十、歸檔。」顯見，受理申請土地歸還或取得所有權之案件，應完成「指界測量」，即「按實際測量所得之面積予以登記」，而非以當事人書面申請之面積及座落位置為準。
是以本案四鄰證明，既證明訴願人有「占有之耕作事實」，並經實地測量，其面積仍有3,649.29平方公尺，顯見訴願人非屬虚構申請，亦非無憑。故地政局不深究《離島建設條例》第9條之3之修正立法意旨及參照「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」無償返還土地予原土地所有權人之規定、隨意指摘訴願人「確無於主張期間有占有耕種事實」，顯有不當，不足採，故以此理由駁回訴願人申請，像屬違法與不當。
(三)關於「航照圖無法辨別訴願人主張種植之事實為真」之主張：
地政局以「經檢視民國47年、57年航照圖，本案土地呈現黑白混雜，相較鄰近有耕作土地呈現明顯不同深淺色之色澤，無法辨別臺端主張種植之事實為真。」而否定訴願人之占有事實。
查金門土地貧瘠，其農地均為看天田，年平均下雨量僅約1,050公釐，且降雨大多集中在4月至9月之梅雨與颱風季節，約佔年降雨量的75%，而10月至12月最少，約佔年降雨量9%，1月至3月降雨量則佔16%。由於沒有下雨則不能播種，在等待播種前的「休耕」，其田地雜草叢生，是必然現象，也是金門人的無奈與悲哀，自無法明顯呈現耕作之址形。
又民國四、五十年代，由於科技關係，其空照技術與解析度、精度，不若現今技術之進步，亦尚未進步到彩色照片。故地政局採之民國47年、57年之單一時點航照圖，應係空照當時適逢等待播種前的「休耕」期間，以致未呈現明顯之耕作坵形。再者應係當時之空照技術與解析度、精度不佳，致空照圖無法清晰的呈現耕作坵形。又單一時點之空照圖，亦不能推斷論證當年度全年或訴願人主張占有十年期間之耕作使用狀態，似有以偏概全，不符憲法第二十三條之比例原則。而航照圖之色澤與深淺變化會受雲層、濕度、拍攝角度等諸多變因影響，若據此與鄰地對比判定無耕作，恐違反客觀證據判斷原則。
再者，訴願人其占有期間，係自49年12月30日開始至59年12月30日止之十年占有期間。而地政局以非訴願人其占有期間(自49年12月30日開始至59年12月30日止)之「民國47年航照圖」作為辨識訴願人主張種植之事實之工具，顯有違誤。
由於四鄰證明業已書面切結保證，並具結「證明人知悉若證明不實，將涉及刑法第214條『明知為不實之事項，而使公務員登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾或人者⋯』刑事責任。」且於地政局訪談證明人時，證明人業指出確有耕種占有使用之事實，則地政局不能以非訴願人其占有期間之「航照圖」，及不精確或將休耕狀態的空照圖，或民國57年之單一時點航照圖，逕自行讀：「無法辨別臺端主張種植之事實為真」，此類技術性證據應只能佐證參考，而非凌駕實際耕作者及證明人所提供之事實證詞，而否定訴願人耕種占有使用之事實。
(四)關於「未另行舉證事實占有證明文件」暨「未完成補正」之事項：
離島建設條例第9-3條第1項規定：「金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。」第2項規定：「依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。」查就前開規定，雷區土地可以申請返還有兩種情形，一種為佈雷前之原權利人，一種為合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人。而申請返還之證明文件，祗需檢具下列證明文件其中之一即可：1.佈雷前之土地權利證明文件。2.當地鄉(鎮)公所或其他政府機關出具之證明。3.雷區土地所在二人以上四鄰證明或村(里)長出具之證明書。
查訴願人依離島建設條例第9-3條，申請返還本案○○測段00-0號雷區土地，係以「合於民法規定時效完成取得土地所有權」之理由，主張自民國49年12月30日起至59年12月30日止，十年間善意、和平、公然且繼續占有○○鄉○○段00-0地號土地，並實際耕作地瓜、花生等作物，申請返還。並非以「佈雷前之原權利人」名義申請返還，兩者有別。故訴願人依離島建設條例第9-3條第2項規定，僅需檢具「雷區土地所在二人以上四鄰證明」即可，而訴願人於申請返還時，業檢具依地政局所頒訂制式之「雷區土地四鄰證明書」，分由四鄰證明人蘇○○及洪○○出具(證七)，此即離島建設條例第9-3條所定之「事實占有證明文件」，地政局以「未另行舉證事實占有證明文件」，要求另行再「舉證事實占有證明文件」，顯係誤解離島建設條例第9-3條之意旨，亦有「逾越法定之裁量範圍」，似屬濫用權力之行政處分。
行政程序法第十條規定：「行政機關行使載量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的·」(證十)又最高法院99年台上字第1254號判例要旨：「按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，其過程不符合法律授權之目的者，為濫用權力之行政處分，以違法論，此觀行政程序法第十條、行政訴訟法第四條第二項、第二百零一條規定自明。」(證十一)
綜上，地政局要求另行再「舉證事實占有證明文件」，已「逾越法定之裁量範圍」，屬濫用權力之行政處分，已違反行政程序法第十條，按最高法院99年台上字第1254號判例要旨，應屬違法，自應撤銷其行政處分。
再查訴願人並於114年4月15日提出補正報告書(證十二)，已詳細回應地政局所提各項質疑，惟地政局不依法行政，仍作出114年7月22日地籍字第1140005049號函之違法行政處分，令人遺憾。
(五)結論
1.金門地區位於雷區範圍内之土地，受理佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，申請返還，由「離島建設條例」第九條之三於民國100年及104年之兩次增、修正之立法意旨，可知其目的係「基於金門、馬祖地區特殊歷史背景及衡平佈雷前原世代使用土地者之權益」以及「考量該地區因屬戰地而佈雷致當地居民長期喪失該地區土地之權利或占有之特殊歷史背景及為落實還地於民政策」，就兩次條文之立法目的與意旨，對於原權利人、合民法規定時效完成取得土地所有權之占有人，申請返還土地，因有其特殊歷史背景，為落實還地於民政策，係採從寬處理，而非在法律授權之目的外，作逾越法定之裁量範圍，以及作不當解讀與限制。
2.訴願人依離島建設條例第9-3條，申請返還本案○○測段00-0號雷區土地，係以「合於民法規定時效完成取得土地所有權」之理由，主張自民國49年12月30日起至59年12月30日止，十年間善意、和平、公然且繼續占有○○鄉○○測段00-0地號土地，並實際耕作地瓜、花生等農作物，申請返還。但並非以「佈雷前之原權利人」名義申請返還，兩者有別。是以訴願人依離島建設條例第9-3條第2項規定，僅需檢具「雷區土地所在二人以上四鄰證明」即可，而訴願人於申請返還時，業檢具依地政局所頒訂制式之「電區土地四鄰證明書」，分由四鄰證明人蘇○○及洪○○等二人出具，此即離島建設條例第9-3條所定之「事實占有證明文件」，地政局以「未另行舉證事實占有證明文件」，要求另行再「舉證事實占有證明文件」，顯係誤解離島建設條例第9-3條之意旨，亦有「逾越法定之裁量範圍」，屬濫用權力之行政處分，已違反行政程序法第十條規定曁最高法院99年台上字第1254號判例解釋，應以違法論。
3.明訴願人自民國49年12月30日開始至59年12月30日止，計十年，依民法第770條，占有本案土地，在占有期間，並種植地瓜花生等作物，且接受地政局於111年5月4日訪談時，證明人蘇○○稱：「早年有在種植地瓜，她先生過世後就沒有在種。」另證明人洪○○稱：「早年她有在耕種」，此皆一貫表示「早年有在耕作」、「種植地瓜五穀等作物」，益證申請人自49年12月30日開始至59年12月30日止之十年占有期間，確有占有使用之事實，此與訴願人申請主張基本事實一致，退一步言之，應認已達《離島建設條例》第9條之3第2項規定之「事實占有證明文件」所定要件，已屬法定舉證方式。故本案地政局自不能以證明人到場指界面積，與地籍面積有出入，逕予否定證明書之真實性，以及訴願人「確有占有使用之事實」，顯然地政局不依法行政，違反《行政程序法》第7條、第8條，憲法第23條所定之比例原則與合理信頼保護原則。
4.再者離島條例規定，出具證明書之四鄰證明人，除出具「雷區土地四鄰證明書」外，並應會同權利人到場指界，由地政機關測量確認界址。顯見法規之真意，其申請雷區土地返還之面積大小及確切座落位置，必需依實際到場指界測量結果，作為依據，並非以「雷區土地四鄰證明書」所載明之土地面積為準，此證諸土地法第62條、第63條規定之程序、意旨可證，對於「證明文件所載四至不明或不符者」，亦規定：「應按實際測量所得之面積予以登記」。又離島建設條例第9-3條之條文修正總說明，既指出係參照《金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法》修正，而本辦法第二條規定：受理申請土地歸還或取得所有權之案件，應完成「指界測量」，即「按實際測量所得之面積予以登記」，而非以當事人書面申請之面積及座落位置為準，是以本案地政局以「證明人到場指界面積，與地籍面積有出人」，逕予否定證明書之真實性，並駁回訴願人之申請，顯有不當，亦屬違法裁量。
5.綜上，本條例係特別法，且從增修條文之歷程觀之，其立法意旨，係考量金門特殊歷史背景，及落實還地於民政策，應採從寬處理，而不依常態普通法規定之程序辦理，作不當限制。況本條例規定，合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人，只要取得雷區土地所在二人以上四鄰證明，並應會同權利人到場指界測量確認界址，並按實際測量所得之面積予以登記」。本案訴願人既已檢附蘇○○及洪○○等二人之四鄰證明，並已會同到場指界測量確認界址，踐行法定程序，並確認申請人確有耕作佔有事實，符合民法第770條完成占有時效規定。又行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」又最高法院99年台上字第1254號判例要旨：「按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，其過程不符合法律授權之目的者，為濫用權力之行政處分，以違法論，此觀行政程序法第十條、行政訴訟法第四條第二項、第二百零一條規定自明。」則金門縣地政局以指界面積之誤差，或以錯置年代之空照圖，或以占有十年期間之甚短單一時間之空照圖等非法令規定之行政作為與要件，逕予否定「雷區土地四鄰證明書」之真實性，則金門縣地政局行使裁量權，顯已逾越法定之裁量範圍，並不符合法規授權之目的，有違行政程序法第十條規定曁最高法院99年台上字第1254號判例要旨。爰請金門縣政府撤銷原處分機關金門縣地政局違法之行政處分，並命原處分機關重新審查同意依訴願人「到場指界測量確認界址」結果之面積，返還予訴願人，以符合法律正義及本條例還地於民之政策宗旨。
二、原處分機關答辯意旨略謂：
(一)登記機關對四鄰證明應為實質審查
於登記實務上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究應採實質審查抑或形式審，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」 確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。(臺北高等行政法院110年度訴字第1564號判決參照)。
(二)訴願人應負舉證責任
按「系爭土地四鄰證明無從證明被告占有使用系爭土地之實；而事實為法律關係發生之特別要件者，在消極確認之訴，應由被告就其存在負舉證之責任(最高法院98年度台上字第1219號、第1265號民事判決意旨參照)。」再按取得時效是無權利人以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取得其權利的制度。關於不動產所有權取得時效之要件，民法第769條規定，「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、第770條規定，「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂和平繼續占有，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有者，始有適用。取得時效之效力，在不動產，原則上占有人僅得請求登記為所有人，即取得所有權登記請求權，非當然取得其所有權。據上，可見主張時效完成申請所有權登記者，對於其係以行使所有權之意思而占有之事實，應負舉證責任，土地法第54條明定「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」換言之，是否和平繼續占有系爭土地，而符合民法第769條或第770條之規定者，除當事人主觀需要以所有之意思為之，在客觀上還需要證明和平繼續占有之事實。(臺北高等行政法院110年度訴字第1564號判決參照)。
(三)本件土地四鄰證明書無法證明訴願人已完成時效占有
1.證明人陳述與證明書內容顯有矛盾
查訴願人主張占有期間自49年12月30日開始至59年12月30日計10年，於該地種植地瓜、花生等農作物。本局分別於114年5月4日及114年5月5日訪談證明人蘇○○、洪○○(證據七)。
(1)蘇○○表示：「早年有在種植地瓜，她先生過世後就沒有在種。所種植的面積大約有5-600栽，知道那邊有塊長條的地，沒有多大。申請人耕種的時間，實際我不清楚。」
(2)洪○○則表示：「早年她有在耕種。這筆土地沒有多大，面積大約有1-2000栽，種植地瓜五穀等作物。」
依該二證明人陳述訴願人早年種植栽數以 1,000 平方公尺約2500-2800栽換算後，至多800平方公尺，另證明人亦稱「申請人耕種的時間，實際我不清楚。」，核與案附土地四鄰證明書證明填載訴願人申請土地面積約計 10,367.89 平方公尺差異甚大，且未能確認訴願人實際占有耕種時間，尚難認訴願人具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上。訴願人主張證明人訪談內容不能用來否定四鄰證明書之真實性，及訴願人「確有占有使用之事實」，否則地政局將違反行政程序法第7條、第8條之規定，此與事實不符，本局係依職權進行「實質審查」，以確認證明書內容之真實性。證明人陳述與證明書內容顯有出入，無法證明訴願人已完成時效占有。
2.指界面積與證明書填載面積差異過大，顯不合哩，且訴願人主張應按實際測量所得之面積予以登記，於法未合。
查104年5月26日公告修正之離島建設條例第9條之3其修正理由三、：「...另考量金門縣政府依安輔條例辦理土地返還時，後續司法調查曾引發證明人證明土地界址爭議問題，併增訂證明人二次不會同到場確認界址駁回之規定，課以證明人負舉證之責。」，又離島建設條例第9條之3第3項亦明定：「上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。」，即為杜絕證明人證明土地界址爭議，藉由會同申請人到場指界，並確認申請土地範圍及面積，避免證明人做出空泛之證明，惟系爭土地實際測量面積為3,649.29平方公尺，與證明書所載申請面積10,367.89平方公尺，二者出現巨大落差，再經訪談證明人，均稱早年耕作面積僅5-600栽及1-2000栽，即前述至多800平方公尺，致證明書真實性存有疑義，又本案係依離島建設條例第9條之3規定申請雷區土地發還，該條例既已明定證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果，自無適用或類推適用土地法第63條關於總登記面積誤差規定之餘地。
3.航照圖未呈現明顯耕作坵形
再經檢視民國47年、57年航照圖(證據八)，本案土地並未呈現明顯之耕作坵形，足證本案土地於訴願人主張占有期間應無耕作事實。訴願人主張單一時點之空照圖，無法明顯呈休耕之坵形，亦不能推斷論證當年度全年或訴願人主張占有十年期間之耕作使用狀態，惟查航照圖上系爭土地呈現灰白混雜，與鄰近有耕作土地呈現明顯不同深淺色之色澤及坵形，二者差異顯而易見，又地形地貌之形成必經一定時間累積，非一時即形成，故航照圖之證據力應足採認。
(四)訴願人未另行舉證事實占有證明文件
查訴願人於114年4月15日檢附補正報告書一份，並主張「申請人檢附之2份雷區土地四鄰證明書，已符合離島建設條例第9條之3規定，即本條例規定之事實占有文件。依證明人證詞『早年有在種植地瓜，她先生過世後就沒有在種。早年她有在耕種。』又申請人丈夫於民國64年過世，證明申請人在49年12月30日開始至59年12月30日止之十年占有期間，確有占有使用之事實。航照圖當時適逢等待播種前的休耕期間，以致未呈現明顯之耕作坵形，再者應係當時之空照技術與解析度、精度不佳，致航照圖無法清晰的呈現耕作坵形。四鄰證明書已書面切結保證，則貴局不能以不精確或將休耕狀態的航照圖，自行判讀為無明顯之耕作坵形，而否定申請人耕種占有使用之事實。申請雷區土地返退之面積大小及確切座落位置，必需依實際到場指界測量結果，作為依據，並非以雷區土地四鄰證明書所載之土地面積為準。又本案土地申請返還，要年邁的證明人回想證明五、六十年前具體事物，精準數據，似有違本條例修訂因考量金門特殊歷史背景，及落實還地於民政策，且有悖應採從寬處理。故貴局自不能以證明人到場指界面積，與地籍面積有出入，逕予否定證明書之真實性。」惟未另行舉證事實占有證明文件，是前述主張尚不足採。
(五)結論
按時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。無論依民法地769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得登記之要件。據上說明，本案雖訴願人已檢具土地四鄰證明書，看似符合離島建設條例第9條之3規定之「2名證明人」形式要件，但經本局依「實質審查原則」進行調查(包括訪談證明人內容、證明書填載面積與實際指界面積差異過大及民國47年、57年航照圖等證據)，均無法證明訴願人已完成時效占有，故本次訴願書顯無理由，敬請察核予以駁回其訴願，以符法制。本件訴願答辯書副本已逕送訴願人。
理 由
一、卷查，訴願人固主張已檢具2份雷區土地四鄰證明書（以下簡稱四鄰證明書），符合離島建設條例第9條之3規定之要件云云，惟原處分機關仍應對四鄰證明書為實質審查：
(一) 按離島建設條例第9條之3第7項之立法理由載明：「有關雷區範圍內之土地屬未登記者，應依相關規定辦理土地所有權第一次登記，其於佈雷前已完成時效占有，嗣因佈雷喪失占有者，宜視為占有不中斷，以維民眾權益」，可見離島建設條例第9條之3第7項，乃藉由登記申請人在特定期間內以一定證明文件之提出，向地政機關申請，公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之第一次登記，故此條項所定「第一次登記」係為「形成」土地所有權屬之「原始登記」。次按土地法第37條第2項明定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部訂定土地登記規則，該規則第57條第1項第2款規定，依法不應登記者，登記機關應就其申請以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請。此規定於具體個案適用上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」，確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利人義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。
(二) 次按，取得時效是無權利人以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取得其權利的制度。具體而言，是無權利人繼續以一定狀態占有他人之物，經過法定期間而取得其所有權，或繼續以一定狀態行使所有權以外之財產權，經過法定期間而取得其權利之制度。關於不動產所有權取得時效之要件，民法第769條規定，「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、第770條規定，「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂和平繼續占有，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有者，始有適用。取得時效之效力，在不動產，原則上占有人僅得請求登記為所有人，即取得所有權登記請求權，非當然取得其所有權。據上，可見主張時效完成申請所有權登記者，對於其係以行使所有權之意思而占有之事實，應負舉證責任，土地法第54條明定「和平繼續占有之土地，依民法第769
條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」換言之，是否和平繼續占有系爭土地，而符合民法第769 條或第770 條之規定者，除當事人主觀需要以所有之意思為之，在客觀上還需要證明和平繼續占有之事實，而該事實是經土地四鄰證明為證據方法，故土地四鄰證明就本件情形而言，乃訴願人據以主張本於善意、無過失、和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產10年之重要舉證事項。則承上所述，該四鄰證明書之真實性及可信性仍應由原處分機關依職權進行實質審查及調查。
二、本件經原處分機關實質審查後，尚不能僅以訴願人提出之2份四鄰證明書即認定訴願人對系爭土地已完成時效占有，訴願人亦未另行舉證事實占有證明文件，理由如下：
(一) 原處分機關派員進行實地訪查四鄰證明人結果如下：原處分機關於111年5月4日訪談四鄰證明人之一蘇○○稱：「『問：根據您所看到及知悉，在本件申請案證明書所列49年到59年間申請人是否持續都有在申請的這筆土地耕作，種植什麼作物呢？面積有多大呢（平方公尺或田栽請記明單位）？』『答：早年有在種植地瓜，她先生過世後就沒有在種。所種植的面積大約有5-600栽，知道那邊有塊長條的地，沒有多大。』」、「『問：根據您所看到及知悉，申請土地是否全部面積都在耕作？證明書所載證明期間是否有無法耕作情形？若有部分耕作情形，請問申請人當初實際種植面積及確切位置呢？』『答：早年軍隊還沒來她先生有在種植，兵來圍起後就沒有在種植。面積沒有多大。申請人耕種的時間，實際我不清楚。』」等語。原處分機關於111年5月5日訪談另一四鄰證明人洪○○則稱：「『問：根據您所看到及知悉，在本件申請案證明書所列49年到59年間申請人是否持續都有在申請的這筆土地耕作，種植什麼作物呢？面積有多大呢（平方公尺或田栽請記明單位）？』『答：早年她有在耕種。這筆土地沒有多大，面積大約有1-2000栽，種植地瓜五穀等作物。』」、「『問：根據您所看到及知悉，申請土地是否全部面積都在耕作？證明書所載證明期間是否有無法耕作情形？若有部分耕作情形，請問申請人當初實際種植面積及確切位置呢？』『答：整筆都有在耕種，佈雷後就沒有在耕種。早年申請人種植的面積及位置都知道。』」等語，上開內容均有訪談紀錄表可稽。則上開證明人所述關於占有時間（早年有在耕種；申請人耕種的時間實際不清楚）、占有面積（面積沒有多大；土地沒有多大）等內容，與訴願人所提出之2份四鄰證明書所為書面陳述之占有時間（自49年12月30日開始至59年12月30日共計十年）、土地面積（約計10367.89平方公尺）均有出入，則前揭四鄰證明書是否足以真實反映本件系爭土地之實際占有狀態，仍有存疑，尚應佐以其他客觀證據佐證，以明訴願人是否符合不動產時效取得制度之規定而取得不動產權利，始為適當。
(二) 再者，訴願人雖依離島建設條例第9條之3規定提出四鄰證明書，原處分機關仍應對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，而為實質審查，且該事實是經土地四鄰證明為證據方法，故土地四鄰證明就本件情形而言，乃訴願人據以主張本於善意、無過失、和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產10年之重要舉證事項，則原處分機關當必須依「實質審查原則」實質審查及調查該四鄰證明書之真實性及可信性，以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請，爰此，則非謂一經訴願人提出四鄰證明書作為證據方法，即該當土地登記之要件，而係受理機關依「實質審查原則」實質審查及調查該四鄰證明書之真實性及可信性，方屬合法適正，故訴願人主張所提出之申請已符合離島建設條例第9條之3規定「事實占有證明文件」之要件云云、對於舊時耕作情形之舉證應採「從寬認定」原則云云、四鄰證明人雖於訪談時對具體細節（如面積與期間）記憶有所模糊，但一貫表示訴願人早年有在耕作云云、技術性證據只能佐證參考，而非凌駕實際耕作者及證明人所提供之事實證詞云云、原處分機關誤解離島建設條例第9條之3之意旨，逾越法定之裁量範圍，似屬濫用權利之行政處分云云、應依土地法第63條規定按實際測量面積予以登記云云，經核皆無足採。
(三) 又觀諸47年及57年航照圖，本件土地並未呈現明顯之耕作坵形，已足徵本案土地於訴願人主張占有期間應無耕作事實。次以，航照圖上本件土地呈現灰白混雜，與鄰近有耕作之土地呈現明顯不同深淺色之色澤及坵形，亦難以證明訴願人主張種植之事實，自無法以此為有利於訴願人之認定，故訴願人主張原處分機關非以訴願人占有期間（自49年12月30日開始至59年12月30日止）之47年航照圖作為辨識訴願人主張種植之事實之工具，顯有違誤云云，尚無足採。至訴願人稱原處分機關採單一時點航照圖，應係空照當時適逢等待播種前的「休耕」期間，以致未呈現明顯之耕作坵形，屬臆測之詞，亦無足採。
三、綜上論結，經原處分機關實質審查後，訴願人所提出之2份四鄰證明書尚不能證明訴願人對系爭土地已完成時效占有，訴願人亦未另行舉證事實占有證明文件，原處分機關駁回訴願人之申請，並無違誤，本件訴願無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李文良
委員 李復甸
委員 沈炎平
委員 陳怡欣
委員 蔡育霖
委員 謝世傑
委員 林佳頻
中華民國115年2月6日
縣 長 陳 福 海
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。