金門縣政府決定書 114年度府訴決字第013號
訴願人 董○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 關嘉荣 (局長)
訴願人有關申請雷區土地返還登記事件，不服金門縣地政局中華民國（下同）114年6月4日地籍字第1140003766號函，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
原處分機關於111年4月12日向本案四鄰證明人董○○及董○○二人辦理訪談，訴願人於111年4月21日以雷返字第30號申請書並檢附土地複丈結果通知書、四鄰證明書及相關文件等，主張自47年8月16日開始至57年8月15日止計10年，在金門縣○○○段000地號(暫編)(以下簡稱系爭土地)部分放牧牛羊、種植牧草及相思樹而為民法第770條之占有，依離島建設條例第9條之3規定申請返還該部分土地範圍。經原處分機關於113年12月24日以地籍字第1130009567號函請訴願人補正占有事實相關證明文件等事項，訴願人於114年3月21日補正說明內容，惟經原處分機關審查後，仍認為訴願人所主張占有耕種及放牧事實，不符民法第770條規定，爰以114年6月4日地籍字第1140003766號函，依據離島建設條例第9條之3第4項駁回該申請，訴願人不服於114年7月3日向本府提起訴願。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
一、訴願人訴願意旨略謂：
(一)查2份雷區土地四鄰證明書(證物2、證物3)，證明人董○○及董○○於被證明之事實發生期間，均設籍於申請返還土地所在之村，且具有行為能力，此外2份雷區土地四鄰證明書均有載明訴願人占有期間之占有事實為「放牧牛、羊，種植牧草及相思樹」，亦均有載明約計之土地面積以及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。據此，足證訴願人係合於民法第770條規定時效完成而取得系爭土地之所有權，並合於離島建設條例第9條之3規定向原處分機關申請返還登記系爭土地，先予敘明。
(二)查原處分以「二證明人陳述內容核與案附土地四鄰證明書所載内容顯有出入」、「臺端指界範圍，即○○○段000地號面積為10,192.16平方公尺，核與證明書填載臺端申請土地面積約計30,000平方公尺差異過大」云云，認定本案土地四鄰證明書尚不能證明臺端已完成時效占有，惟查：
1.訴願人針對系爭土地已確實檢具各2份雷區土地四鄰證明書，應認訴願人所提出之申請已符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件。
2.縱使證明人董○○於111年4月12日訪談時表示「面積不清楚」云云；證明人董○○表示「○○○段的土地位置印象模模糊糊不清楚」云云，然兩位證明人訪談內容本與離島建設條例第9條之3規定之申請要件無涉，自不得以此認定訴願人未符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件；更何況兩位證明人皆未對其所簽名切結之2份土地四鄰證明書之內容為反對之表示，何以逕認該證明內容難以採信？且查，二位證明人私下均向訴願人表示其等於訪查時所述，並非如原處分所載稱之情形，其等二人並願親自出席作證。
3.是以，訴願人所提出之申請已確實符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件，則原處分之認事用法顯然有所違誤，自應予以撤銷。
(三)再查，原處分以「臺端未另行舉證事實占有證明文件」、「經檢視民國47年、57年航照圖，本案土地並未呈現明顯之耕作坵形或放牧痕跡，足證本案土地於臺端主張占有期間應無耕作或放牧事實」云云，認定訴願人未符合民法第770條、離島建設條例第9條之3及土地登記規則第57條第1項第4款之要件而駁回訴願人之申請，惟查：
1.雖原處分機關主張47年及57年航照圖資顯示系爭土地未呈現明顯之耕作坵形或放牧痕跡，足證本案土地於臺端主張占有期間應無耕作或放牧事實云云，然此主張之真實性仍尚待釐清，故訴願人不能認同;縱使此主張為真實，至多僅能證明47年至57年間於系爭土地上無明顯之耕作坵形或放牧痕跡，然並不足以證明該期間訴願人未於系爭土地上有種植牧草及放牧牛羊等使用(耕作坵形與實際耕作情況並無絕對關聯)。況上開2份雷區土地四鄰證明書，均有適格之證明人簽名切結，且均有載明「係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果」等語，已足證訴願人自47年8月16日起至57年12月31日止，於系爭土地上確有種植牧草及放牧牛羊之使用之事實。
2.又依金門民俗習慣，金門人祖產土地代代相傳，祖墓大都就近葬於祖產農地或山林地，以示祖墓周遭屬地主祖產之民俗與民情。查本件，位於系爭土地內之○○○段000地號土地屬董○○所有(證物4)，而該000地號土地上立有董○○之曾祖父即董○○之墓碑(證物5)，故依金門民俗習慣，應可認位於○○○段000地號土地周遭之系爭土地，早年即由訴願人董○○及家人占有系爭土地。
3.綜上，原處分所認定之事實顯有違誤，又其進而適用法律錯誤，以離島建設條例第9條之3第4項規定駁回訴願人之申請，而未正確依照離島建設條例第9條之3第1項規定為返還登記系爭土地予訴願人之處分，故原處分係違法之行政處分，自應予以撤銷。
(四)查100年6月3日增訂公布之離島建設條例第9條之3規定，其增訂理由係基於金門、馬祖地區特殊歷史背景及衡平佈雷前原世代使用土地者之權益，並考量公地使用應以公用、公益為優先及落實國家公園核心保護區國有化政策，爰於第1項規定，雷區範圍內之土地，完成排雷登記為公有，經土地管理機關認定「無公用之必要」，且無「依法不得私有」、「影響水源涵養或國土保安」及「位屬國家公園區內之特別景觀區」情形之一者，得讓售佈雷前原權利人、占有人或其繼承人。再查104年5月26日修正公布之離島建設條例第9條之3規定，其修正理由係金門雷區土地於佈雷前，為私人長期使用者，大部分因軍事原因佈雷後喪失權利、占有，致無法辦理所有權登記，金門縣政府建請參照已於87年6月24日公布廢止之「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導保例」(以下簡稱安輔條例)第14條之1有關返還原土地所有權人等相關規定，無償返還予佈雷前原權利人。基於因屬戰地而佈雷之特殊歷史背景及落實還地於民政策，並參考安輔條例有關「返還」原土地所有權人之規定，爰將第1項有償「讓售」修正為無償「返還」。由前述增訂理由及修正理由可見，離島建設條例第9條之3規定係基於金門地區因屬戰地而佈雷之特殊歷史背景及為落實還地於民政策而制定，據此，離島建設條例第9條之3規定於適用上即應考量金門地區特殊歷史背景並貫徹還地於民政策，故就事實部分應予以從寬認定，於申請人已依法提出相關證明文件時，應推定申請人主張之事實為真實，除非有其他證據能證明該主張之事實有重大瑕疵，否則即應依法將土地還予申請人。是以，本件訴願人既已依離島建設條例第9條之3規定提出相關證明文件，而原處分機關又未能提出具體證據證明訴願人主張之事實有重大瑕疵，則原處分機關即應依離島建設條例第9條之3規定為返還登記系爭土地予訴願人之處分。
(五)綜上所述，爰依訴願法提起訴願，懇請貴府鑒核，惠准撤銷原處分並發回原處分機關依離島建設條例第9條之3規定另為返還登記系爭土地予訴願人之處分，以維訴願人之權益。
二、原處分機關答辯意旨略謂：
(一)登記機關對四鄰證明應為實質審查
於登記實務上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究應採實質審查抑或形式審，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」 確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。(臺北高等行政法院110年度訴字第1564號判決參照)。
(二)訴願人應負舉證責任
按「系爭土地四鄰證明無從證明被告占有使用系爭土地之實；而事實為法律關係發生之特別要件者，在消極確認之訴，應由被告就其存在負舉證之責任(最高法院98年度台上字第1219號、第1265號民事判決意旨參照)。」再按取得時效是無權利人以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取得其權利的制度。關於不動產所有權取得時效之要件，民法第769條規定，「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、第770條規定，「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂和平繼續占有，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有者，始有適用。取得時效之效力，在不動產，原則上占有人僅得請求登記為所有人，即取得所有權登記請求權，非當然取得其所有權。據上，可見主張時效完成申請所有權登記者，對於其係以行使所有權之意思而占有之事實，應負舉證責任，土地法第54條明定「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」換言之，是否和平繼續占有系爭土地，而符合民法第769條或第770條之規定者，除當事人主觀需要以所有之意思為之，在客觀上還需要證明和平繼續占有之事實。(臺北高等行政法院110年度訴字第1564號判決參照)。
(三)本件土地四鄰證明書無法證明訴願人已完成時效占有
1.指界面積與證明書填載面積差異過大，顯不合理
訴願人指界範圍(○○○段000地號)面積為10,192.16平方公尺，核與證明書填載訴願人申請土地面積約計30,000平方公尺。兩者面積相差近2倍(約190%)，顯不合理，致證明書真實性容有疑義。訴願人雖在補正說明稱面積是測量後為10,192.16平方公尺，但未能合理說明證明書填載的面積為何與實際指界面積存在如此巨大落差。
2.證明人陳述與證明書內容顯有出入，無法證明訴願人已完成時效占有
查訴願人主張占有期間自47年8月16日開始至57年8月15日計10年，於該地放牧牛羊、種植牧草及相思樹。本局於111年4月12日分別訪談證明人董○○、董○○(證據七)。
(1)董○○表示：「政府排雷後，他當初當理事長為董家爭取申請登記。○○○段靠近海口都是石頭，沒有種植，早年軍方圍起使用，不能進去申請登記，所以面積不清楚。○○○段軍方占有沒有耕作。」其所述與案附土地四鄰證明書中記載「種植牧草及相思樹」、明確耕作時間(47-57年)及約計面積(30,000平方公尺)顯有矛盾，直接否定了其親自觀察之具體事實。
(2)董○○則表示：「○○○段的土地位置印象模糊不清楚。」其陳述無法證明其具備對系争土地占有事實的實際認知。
3.航照圖未呈現明顯耕作或放牧痕跡
再經檢視民國47年、57年航照圖(證據八)，本案土地並未呈現明顯之耕作坵形或放牧痕跡，足證本案土地於訴願人主張占有期間應無耕作或放牧事實。訴願人主張航照圖不足以證明無耕作事實，本局不予採納。航照圖上系爭土地呈現灰白混雜，與鄰近有耕作土地呈現明顯不同深淺色之色澤，無法辨別訴願人主張種植之事實為真。
(四)訴願人未另行舉證事實占有證明文件
1.查訴願人於114年3月21日檢附補正說明一份，並主張「本人申請土地内若有10公斤以上石頭，申請人願無條件退件。因當初地籍界址不清，百姓係自埋設地樁為界，全金門百姓都依此方式辦理。本案申請面積測量後為10,192.16平方公尺因有種植牧草及放牧牛羊，有石頭部分未申請且本人祖墳亦在申請之土地內，地號為000地號。」惟未另行舉證事實占有證明文件，是前述主張尚不足採。
2.訴願人稱○○○段000地號土地為其所有，土地上立有訴願人曾祖父之墓碑，訴願人認依金門民俗習慣，應可認位於○○○段000地號土地周遭之系爭土地，早年即由訴願人及家人占有系爭土地。惟查○○○段000地號與系爭土地距離約75公尺，此與訴願人主張系爭土地完成占有時效，尚無直接之關聯性，又訴願人以一祖墳鄰近系爭土地，即主張系爭土地為其所有，且廣達10,192.16平方公尺，悖於常理，尚不足採。
(五)結論
按時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得登記之要件。據上說明，本案雖訴願人已檢具土地四鄰證明書，看似符合離島建設條例第9條之3規定之「2名證明人」形式要件，但經本局依「實質審查原則」進行調查(包括訪談證明人內容、證明書填載面積與實際指界面積差異過大及民國47年、57年航照圖等證據)，均無法證明訴願人已完成時效占有，故本次訴願書顯無理由，敬請察核予以駁回其訴願，以符法制。
理 由
一、卷查，訴願人固主張已檢具2份雷區土地四鄰證明書（以下簡稱四鄰證明書），符合離島建設條例第9條之3規定之要件云云，惟原處分機關仍應對四鄰證明書為實質審查：
(一) 按離島建設條例第9條之3第7項之立法理由載明：「有關雷區範圍內之土地屬未登記者，應依相關規定辦理土地所有權第一次登記，其於佈雷前已完成時效占有，嗣因佈雷喪失占有者，宜視為占有不中斷，以維民眾權益」，可見離島建設條例第9條之3第7項，乃藉由登記申請人在特定期間內以一定證明文件之提出，向地政機關申請，公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之第一次登記，故此條項所定「第一次登記」係為「形成」土地所有權屬之「原始登記」。次按土地法第37條第2項明定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部訂定土地登記規則，該規則第57條第1項第2款規定，依法不應登記者，登記機關應就其申請以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請。此規定於具體個案適用上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」，確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利人義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。
(二) 次按，取得時效是無權利人以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取得其權利的制度。具體而言，是無權利人繼續以一定狀態占有他人之物，經過法定期間而取得其所有權，或繼續以一定狀態行使所有權以外之財產權，經過法定期間而取得其權利之制度。關於不動產所有權取得時效之要件，民法第769條規定，「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、第770條規定，「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂和平繼續占有，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有者，始有適用。取得時效之效力，在不動產，原則上占有人僅得請求登記為所有人，即取得所有權登記請求權，非當然取得其所有權。據上，可見主張時效完成申請所有權登記者，對於其係以行使所有權之意思而占有之事實，應負舉證責任，土地法第54條明定「和平繼續占有之土地，依民法第769
條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」換言之，是否和平繼續占有系爭土地，而符合民法第769 條或第770 條之規定者，除當事人主觀需要以所有之意思為之，在客觀上還需要證明和平繼續占有之事實，而該事實是經土地四鄰證明為證據方法，故土地四鄰證明就本件情形而言，乃訴願人據以主張本於善意、無過失、和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產10年之重要舉證事項。則承上所述，該四鄰證明書之真實性及可信性仍應由原處分機關依職權進行實質審查及調查。
二、本件經原處分機關實質審查後，尚不能僅以訴願人提出之2份四鄰證明書即認定訴願人對系爭土地已完成時效占有，本件復無其他證據證明訴願人占有之事實及占有之範圍，理由如下：
(一)本案原處分機關派員進行實地訪查四鄰證明人結果如下：原處分機關於111年4月12日訪談四鄰證明人之一董○○稱：「『問：根據您所看到及知悉，在本件申請案證明書所列47年到57年間申請人是否持續都有在申請的這筆土地耕作，種植什麼作物呢？面積有多大呢（平方公尺或田栽請記明單位）？』『答：政府排雷後，他當初當理事長為董家爭取申請登記。○○○段靠近海口都是石頭，沒有種植，早期軍方圍起來使用，不能進入申請登記，所以面積不清楚…』」、「『問：根據您所看到及知悉，申請土地是否全部面積都在耕作？證明書所載證明期間是否有無法耕作情形？若有部分耕作情形，請問申請人當初實際種植面積及確切位置呢？』『答：○○○段跟○○段軍方佔有沒有耕作，○○○段的土地位置知道有印象，不知道情況如何…』」等語。另一證明人董○○則稱：「『問：根據您所看到及知悉，在本件申請案證明書所列47年到57年間申請人是否持續都有在申請的這筆土地耕作，種植什麼作物呢？面積有多大呢（平方公尺或田栽請記明單位）？』『答：○○○段只能種植地瓜，沙地無法種植花生，面積有10000平方公尺，兄弟互相幫助耕作…』」、「『問：根據您所看到及知悉，申請土地是否全部面積都在耕作？證明書所載證明期間是否有無法耕作情形？若有部分耕作情形，請問申請人當初實際種植面積及確切位置呢？』『答：○○○段跟○○段都有耕作，○○○段的土地位置印象模模糊糊不清楚…』」等語，上開內容均有訪談紀錄表可稽。則上開證明人所述內容，與訴願人所提出之2份四鄰證明書所為書面陳述之占有事實（放牧牛羊、種植牧草與相思樹）、土地面積（約計30,000平方公尺）均有出入，則前揭四鄰證明書是否足以真實反映本件系爭土地之實際占有狀態，仍有存疑，尚應佐以其他客觀證據佐證方足適當，故訴願人主張所提出之申請已符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件云云，應無足採。
(二) 訴願人又稱2名證明人均向訴願人表示其等於訪查時所述，並非如原處分載稱之情形云云。惟查，原處分機關派員進行訪談，乃原處分機關實質審查訴願人土地登記申請之合理職權調查行為，該等訪查人員依法執行職務，本即受行政責任之監督與考核，所製作訪談紀錄表且為公文書，如有虛偽登載者，更將觸犯刑法第213條公文書登載不實罪章，衡情訪查人員並無甘冒行政懲處及刑法偽造文書罪責風險，虛偽登載訪查紀錄之動機與必要，訴願人前揭指述欠缺證據可憑，屬臆測之詞，不足採信。
(三) 觀諸47年及57年航照圖，本件土地並未呈現明顯之耕作坵形或放牧痕跡，故本案系爭土地於訴願人主張占有期間是否存在耕作或放牧事實，容有疑義。次以，航照圖上本件土地呈現灰白混雜，與鄰近有耕作之土地呈現明顯不同深淺色之色澤，亦難以證明訴願人主張種植之事實。至訴願人主張曾祖父之墓碑立於鄰近之000號土地，可認定000號土地周遭之本件系爭土地，早年即由訴願人及家人占有，惟訴願人上開主張實與訴願人就本件系爭土地完成時效占有，並無必然關連性，自屬無據。
三、綜上論結，原處分機關實質審查後，訴願人所提出之2份四鄰證明書尚不能證明訴願人對系爭土地已完成時效占有，本件復無其他證據證明訴願人占有之事實及占有之範圍，原處分機關駁回訴願人之申請，並無違誤，本件訴願無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李文良
委員 李復甸
委員 沈炎平
委員 陳怡欣
委員 蔡育霖
委員 林佳頻
中華民國114年12月12日
縣 長 陳 福 海
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。