金門縣政府決定書 111年度府訴決字第003號
訴願人 楊○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 王登緯（局長）
訴願人因申請雷區範圍土地返還登記事件，不服原行政處分機關中華民國（下同） 111年8月2日地籍字第1110005896號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人依離島建設條例第9條之3規定於108年1月22日以雷返測字第200號、300號檢附土地四鄰二人證明之雷區土地四鄰證明書等文件申請返還本縣金寧鄉000劃測段59-8地號部分土地範圍，主張自47年12月24日開始至57年12月31日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。108年4月3日本縣地政局會同訴願人及四鄰證明人楊○○、楊○○到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉00段59-14、59-18地號（下稱系爭土地），面積分別為1,822.14、5,534.11平方公尺。測量完竣後，訴願人於109年1月8日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第10號、20號申請土地返還登記。案經原行政處分機關審查訴願人申請返還之土地，高低落差達12-14公尺耕種顯有困難，查證47年及57年航照空拍圖資料，該請求範圍大部分為林地，證實證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實，且據本縣43年地籍圖及59年000劃段重劃測繪之地籍圖，系爭土地西側近半坐落在農田以外之海岸線，並無耕種坵形可資辨別，所主張占有要件與民法第770條規定未合，核與離島建設條例第9條之3第3項規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請。案經110年度府訴決字第015號訴願決定書撤銷，另為適法處分。經原行政處分機關通知訴願人重新送件，依土地登記規則第53條規定程序續辦審查事宜；經收件及審查後，原行政處分機關審認不符民法第770條規定，依土地登記規則第57條以111年8月2日地籍字第1110005896號函再予駁回，訴願人不服，向本府提起訴願。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原訴願人訴願意旨略謂：一、查於系爭59-14、59-18地號土地申請文件中，訴願人各檢具2份雷區土地四鄰證明書，又上開4份雷區土地四鄰證明書之證明人，於被證明之事實發生期間，均設籍於申請返還土地所在之村，且具有行為能力，此外4份雷區土地四鄰證明書均有載明訴願人占有期間之占有事實為「農業使用、種植地瓜等作物」，亦均載明約計之土地面積以及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。據此，足證訴願人係合於民法770條規定時效完成而取得系爭59-14、59-18地號土地之所有權，並合於離島建設條例第9條之3規定向原處分機關申請返還登記系爭59-14、59-18地號土地，先予敘明。訴願人針對系爭59-14、59-18地號土地已確實檢具各2份雷區土地四鄰證明書，證明人楊○○、楊○○亦已於108年4月3日配合原處分機關到現場指界測量，應認訴願人所提出之申請已符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件。二、縱使證明人楊○○於109年1月8日訪談時對各問題均表示「不知道或忘記了」云云，然證明人訪談內容本與離島建設條例第9條之3規定之申請要件無涉，自不得以此認定訴願人未符合離島建設條例第9條之3規定「2名證明人」之要件；更何況證明人楊○○僅係表示「不知道或忘記了」，而從未對其所簽名切結之2份土地四鄰證明書之內容為反對之表示，何以逕認該證明內容難以採信?三、系爭59-14、59-18地號土地目前有高低落差達12公尺以上，實為自101年起交通部臺灣區高速公路工程局(107年改制後為交通部高速公路局)之廠商在系爭59-14、59-18地號土地上為興建金門跨海大橋而進行施工所造成，並非自始即有如此高低落差；實際上於該工程施工之前，系爭59-14、59-18地號土地之地勢尚屬平坦，並無明顯高低落差，人能順利通行耕種亦並無困難。又存在於系爭59-14、59-18地號土地上之水井已逾60年，早年確設有轆轤，惟於98年排雷時遭清除，四周並無任何住宅，衡諸常情，應可推知自始即係用於灌溉農作物，足證系爭59-14、59-18地號土地於該工程施工之前確實能作耕種農作物之用。四、又雖原處分機關主張47年及57年航照圖資顯示系爭59-14、59-18地號土地係由多個不同坵塊所組成、無法認定耕作坵型云云，然此主張之真實性仍尚待釐清，故訴願人不能認同；縱使此主張為真實，至多僅能證明47年至57年間於系爭59-14、59-18地號土地上無明顯之耕作坵型，然並不足以證明該期間訴願人未於系爭59-14、59-18地號土地上有種植地瓜等作物之農業使用(耕作坵型與實際耕作情況並無絕對關聯)。況上開4份雷區土地四鄰證明書，均有適格之證明人簽名切結，且均有載明「係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果」等語，已足證訴願人自47年12月24日起至57年12月31日止於系爭59-14、59-18地號土地上確有種植地瓜等作物之農業使用之事實。五、查離島建設條例第9條之3規定，其增訂理由係基於金門、馬祖地區特殊歷史背景及衡平佈雷前原世代使用土地者之權益，再查104年6月10日修正公布之離島建設條例第9條之3規定，其修正理由係金門雷區土地於佈雷前，為私人長期使用者，大部分因軍事原因佈雷後喪失權利、占有，致無法辦理所有權登記，據此，離島建設條例第9條之3規定於適用上即應考量金門地區特珠歷史背景並貫徹還地於民政策，故就事實部分應予以從寬認定等。
原行政處分機關答辯意旨略謂：一、按行政程序法第36條、第38條、第103條第5款規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」、「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，行政機關得不給予陳述意見之機會；又依司法院釋字第598號解釋，地政機關應履行包括審查在內之實質審查程序，而非僅審查形式要件備具已足。有關所在地二人以上四鄰證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事項，非僅以形式書面填載證明事項即足，本案審認事項如下：(一)訴願人申請系爭土地000劃測段59-14(暫編)地號及同段59-18(暫編)地號土地，證明人證明占有系爭土地面積僅分別為1,243及3,833平方公尺，惟訴願人指界測量之土地面積分別為1,822.14及5,534.11平方公尺，均逾越案附土地四鄰證明人所證明面積6成以上，本案登記原因證明文件即有不符之處。(二)查系爭土地經向四鄰證明人訪查，於訪談紀錄表撰寫完成後並當場朗讀，經受訪者確認無誤後再請其認章，本案訪查證明人之一楊○○君確認訪談表內容無誤後已認章在案，惟另一證明人楊○○君於訪談時，對於系爭土地訴願人開始占有時間、耕種面積、坐落位置及原證明書內容皆表示「不知道或忘記了」等語並拒不認章，證明人並非適格。(三)依本縣金門日報早期報導訴願人係以雕刻為業，並於民國56年在金城開立木工雕刻店面，主張占有事實尚非無疑。又訴願人主張該土地內有一口井用於灌溉農作物，惟早期該區域為軍方占用，系爭土地農作困難，該口井之形制與早年農井不符、真實權屬及用途不明，另據訴願人提供98年水井近距離相片，該井週邊並無清除跡象、井口之方形細嘴不符合轆轤水桶取水作業，無法證明訴願人所述水井早年曾架設有轆轤以提供農業灌溉，該口井亦不足證明系爭土地於47年至57年期間有無耕種、耕種土地面積等占有事實。(四)查系爭土地上皆有達12-14公尺高低落差，本縣於47年至57年斯時農業技術應難以於是類土地耕作，復查訴願人提認該落差係民國101年大橋施工始發生一節，查閱民國97年8月金門縣政府所編印之大小金門都巿計畫地形圖及正射影像圖冊，系爭2筆土地即有高度密集等高線，本局據此審認訴願人主張占有期間落差已然存在應無違誤。(五)再查金門地區47年及57年航照空拍圖亦無法證明訴願人曾於系爭2筆申請返還範圍內土地耕種，且申請返還土地審查作業係通觀全部申請範圍加以衡酌，查系爭2筆土地於43年為未登記土地，依據本縣43年地籍圖，系爭土地西側近半坐落在農田以外之海岸線。再依59年000劃段重劃測繪之地籍圖，系爭土地並無耕種坵形可資辨別，系爭土地大部分土地應無民眾耕作使用。二、綜上，系爭土地於主張占有期間無耕作事實，顯有主張占有不實，本局經實質調查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定予以駁回，並無違誤。
理 由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國60年4月30日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例104年5月26日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第1項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於3個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第一項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」又土地登記規則第1條規定：「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之。」、第57條第1項及第2項規定：「(第1項)有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄。二、依法不應登記。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。(第2項)申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。(第3項)………。」另按行政程序法採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束。行政程序法第36條、第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」
二、再按民法第940條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」、第964條規定：「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而為消滅。」；民法98年1月23日修正公布前第771條前段規定：「占有人自行中止占有，……，其所有權之取得時效中斷。」、第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂「和平繼續占有」指占有人對於土地有事實上之管領力而言，若喪失該管領力即不具占有人之資格。是以占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符（最高行政法院77年度判字第893號及100年度判字第1761號判決意旨參照）。又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。故無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，且於申請登記時仍繼續占有之客觀事實為必要，否則，即難認符合時效取得之要件。又申請登記時仍繼續占有者，於申請人依離島建設條例第9條之3第1項規定申請返還雷區範圍內之未登記土地，依同條第7項規定辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷。
三、訴願人依離島建設條例第9條之3規定於108年1月22日以雷返測字第200號、300號檢附土地四鄰二人證明等文件申請返還本縣金寧鄉000劃測段59-8地號部分土地範圍，主張自47年12月24日開始至57年12月31日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。108年4月3日經會同訴願人及四鄰證明人楊○○、楊○○2人到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉00段59-14、59-18地號，面積分別為1,822.14、5,534.11平方公尺。測量完竣後，訴願人於109年1月8日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第10號、20號申請土地返還登記。經查：
(一)系爭土地位置及概況：
系爭2筆土地於43年為未登記土地，依據本縣43年地籍圖，系爭土地西側近半位於海潮線以下，即近半土地係屬潮間帶，亦未編列地號及「田」字之註記。再查金門地區47年及57年航照空拍圖，系爭土地呈現交雜深、花色色塊，與一般田地縱橫規律之條紋或全白色、全灰色或全黑色色塊明顯不同。又查金門大橋開工前之97年8月間，本府所編印之大小金門都巿計畫地形圖及正射影像圖冊顯示，系爭土地上東側(即背向海一側)有密集之等高線，高度從20公尺向西(海)陡降至4-5公尺。又系爭土地內確有權屬、用途不明之水井1口。
(二)證明人訪談情形：
申請人檢具證明人楊○○、楊○○二人出具之證明書，證明自47年12月24日開始至57年12月31日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。原處分機關於109年7月21日訪談四鄰證明人之一楊○○稱：「（申請人所申請之土地）不知道(什麼時候開始占有)忘記了(面積多大)不知道。」並拒不認章。另一證明人楊○○稱：「早年有在耕作，面積很大，知道位置。民國40多年確實有在那裡耕種。」等語。
(三)另依本縣金門日報100年2月12日報導訴願人曾學習雕刻，於民國56年在金城開立木工雕刻店面，80年間始搬回金寧鄉湖下。
(四)處分機關駁回處分並無違誤：
據上，系爭2筆土地於43年為未登記土地，依據本縣43年地籍圖，系爭土地西側近半位於海潮線以下，即近半土地係屬潮間帶，另東側有高低差約15公尺，性質本不適農耕使用，系爭土地面積廣達約7,000平方公尺，參酌本縣47年至57年間之農業技術大抵以人力、獸力為主等事實，訴願人可否以一己之力獨力耕作達10年之久完成時效取得，不無疑問；復參酌訴願人以雕刻為業，並於主張之時效完成前之民國56年在金城鎮開設木工雕刻店面，均須耗費時間之手工藝術創作活動，再對照亦未編列地號及「田」字之註記及金門地區47年及57年航照空拍圖，系爭土地呈現交雜深花色色塊，與一般田地縱橫規律之條紋或全白色或全灰、黑色色塊明顯不同。客觀上實難以認定訴願人於47年12月24日開始至57年12月31日期間，在系爭土地上種地瓜等農作物，而系爭土地上存有水井1口，其權屬、用途不明，縱使早期作為灌溉之用，充其量僅能作為水井周遭土地農耕使用，無從說明訴願人占有之事實及全部範圍。原處分機關依土地登記規則第57條(原處分機關未引用本條具體之項、款次，惟依駁回
意旨理由所述，應引用第57條第1項第2款)予以駁回，核屬有據。
四、訴願人訴稱：訴願人各檢具2份雷區土地四鄰證明書，又上開4份雷區土地四鄰證明書之證明人，於被證明之事實發生期間，均設籍於申請返還土地所在之村，且具有行為能力，此外4份雷區土地四鄰證明書均有載明訴願人占有期間之占有事實為「農業使用、種植地瓜等作物」，亦均有載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果，足證訴願人係合於民法770條規定時效完成而取得系爭土地之所有權、系爭土地地勢平坦、內有水井1只用於灌溉農作物，並已存在於系爭土地上逾60年等語；惟查，系爭土地既難認有全部耕作之事實業如前述；行政程序法第36條及第43條採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束，又依司法院釋字第598號解釋理由書：「土地登記為不動產權利之公示制度，依法具有公信力。主管機關辦理土地總登記並發給書狀之前，應履行嚴謹之實質審查程序，諸如調查地籍、公布登記區及登記期限、接收文件、審查並公告等；…。」是地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足(臺北高等行政法院104年度訴字第523號判決、最高行政法院100年度判字第1761號判決意旨參照)。故無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，且仍繼續占有之客觀事實為必要(因佈雷喪失占有，視為不中斷)，亦如前述；而系爭土地面積合計廣達約7,000平方公尺以上、高低差約15公尺難以耕作，縱使依大小金門都巿計畫地形圖及正射影像圖所見確有平緩之處，或有可能耕作，但難認訴願人可憑一己之力自47年12月24日開始至57年12月31日10年期間於系爭土地上有占用全部土地耕作之事實，證明人出具之證明書既有悖於事實，尚難採為有利於訴願人之認定，訴願人所述尚不足採。
五、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李增財
委員 沈炎平
委員 陳素鶯
委員 王晶英
委員 楊士擎
委員 顏郁芳
中華民國111年12月13日
縣 長 楊 鎮 浯
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。