金門縣政府決定書 110年度府訴決字第011號
訴願人 李OO
訴願代理人 李00
訴願代理人 李OO
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 葉媚媚（局長）
訴願人因申請土地登記事件，不服原行政處分機關中華民國（下同） 110年4月23日地籍字第1100003076號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人依離島建設條例第9條之3規定於104年10月26日以雷補測字第800號、900號檢附土地四鄰二人證明等文件申請返還本縣金寧鄉慈湖段742地號部分土地範圍，主張自50年3月1日開始至60年4月30日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。105年1月26日經會同訴願人及四鄰證明人李OO、李OO(後改為李OO)到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉慈湖段OO、OO-5地號（下稱系爭土地），面積分別為3461.2、4894.26平方公尺。測量完竣後，訴願人於106年1月12日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第30號、40號申請土地返還登記。案經原行政處分機關審查訴願人所主張占有要件核與民法第770條規定未合，且被證明耕種占有土地查核有不實，顯非證明人親自觀察之具體事實，核與離島建設條例第9條之3第3項規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請。訴願人不服，向本府提起訴願。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原訴願人訴願意旨略謂：一、訴願人於104年10月26日申請金門縣金寧鄉慈湖段OO-5及OO地號雷區範圍內土地第一次登記，原處分機關於110年4月23日以1100003076號函作成駁回處分，其理由為「經查證土地四鄰證明，證明所請土地無耕作占有事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之具體事實」，與事實有違，訴願人不服，爰提起本件訴願。二、按訴願人於民國104年開始申請上開雷區土地範圍內(又稱黑山頭)土地發還及登記案，期間訴願人曾協助處分機關承辦人多次諮詢，並提供諸多黑山頭土地耕作資訊供承辦人參考，足見承辦人在調查訪問過程中已得知並肯認訴願人確實係為在黑山頭實際耕作之人。又處分機關之承辦人於訴願人104年申請時所提出四鄰證明之2名證人(李OO、李OO)，因承辦人要求證人與訴願人間不能有3人互保情形，訴願人亦立即配合，補提李OO1人，嗣再配合避免互保現象，又另外找到其他可作為四鄰證明之另2名證人(李OO、O蔡OO)作證，足見，訴願人係於黑山頭實際從事農耕之人，始得在屆90高齡之際，依稀記得當時耕作地點及附近之耕作者；且上述四鄰證明之證人，因亦大致清楚訴願人於當年有在黑山頭耕作之事實，故均願出具證明書作證。三、次查訴願人提出之證人，於109年5月22日除依法積極配合處分機關到耕作地現場指界測量確認界址(處分機關並拍照存證)外，過程中證人與承辦人的閒談亦可確定訴願人有於黑山頭實際耕作之事實。易言之，證人業以言行具體舉證訴願人在黑山頭有耕作事實，證實證明書所載明約計之土地面積為真，且證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。惟處分機關竟無視上開事實，事後竟以4份證人訪查紀錄(訪查日期為106年10月17日、109年7月20日、109年7月22日、110年3月15日)認定訴願人「所請土地無耕作占有事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親觀察之具體事實」，推翻訴願人依法所提事證。然查處分機關所不具正當合法程序與公平公開，已侵害訴願人的合法權益，其違反一般經驗及論理法則，且所認定事實與訪查內容亦有差異，故其訪查紀錄實屬違法不當，應不得採用，是以，本案行政處分之裁量顯屬違法不當，應予撤銷，並請准如訴願請求。四、補正：訴願人已屆90高齡，記憶力逐年退化，對於在黑山頭耕作的最後期限，亦即黑山頭佈雷之確切時間確實也忘了，因此，只能根據政府公告的佈雷時間點民國六十年四月三十日，並往前推加計十年時間，作為申請取得時效。事實上，訴願人的父親早年即在該地耕作，而訴願人幼年期間亦並開始與兄長協力附隨父親於該地耕作，併此補充事實背景如上，如黑山頭佈雷正確時間非民國60年，訴願人願配合更正，併此請求，祈處分機關允准，以落實還地於民之德政。五、查訴願人依離島建設條例第9-3條第2項第3款規定，以雷區土地所在二人以上四鄰證明之證明書申請發選土地，所提證人均具體表明訴願人於申請土地上有種地瓜花生等農作物，且為親自觀察所得，並承諾作證不實，願負刑法第214條之使公務員登載不實之偽造文書罪，並親自到耕作地現場指界測量確認界址，業有進行一定的程序予以證明，顯已依法負舉證之責任，亦即上述證人之證明書依法具有證明能力，且足具有證據力，是以，訴願人已完備相關法定申請證明文件及程序，處分機關應不得任意予以駁回。六、案據訴願人向處分機關調卷之結果，經查處分機關駁回訴願人之依據，係根據4份證人訪查紀錄，惟查上開4份訪查紀錄之作成並不符正當法律程序與公正公平公開之原則，已侵害訴願人的合法權益，其內容違反一般經驗及論理法則，且認定事實與訪查內容亦有差異，並不得作為證據，茲說明如下：(一)不符正當法律程序：1、按行政程序法第102條「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定，本案處分機關在進行證據調查時，若認與訴願人所提出的證據不同時，自應給予訴願人說明補充之機會，惟處分機關卻逕予駁回，未給予訴願人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條之規定甚明。2、另據訴願人之經驗及證人之說法，本案承辨人吳先生訪查時並不事先通知訪查目的、理由，且其訪查主觀意識太強，又時語帶威脅，並要求被訪查人對其問題應必須100%確定，只要是說「大約」或「依稀記得」等語，就劈頭說證人根本不清楚不知道，並要證人承認「不清楚、不知道」。然查雷區土地耕作事實迄今已隔超過40年時間，對當時耕作現況知悉者幾近凋零，現存之人亦皆在90高齡上下，即使知情耕作狀況也確實沒有人能夠100%指出他人實際耕地面積大小或精確位置、開始耕作之正確時間、停止耕作之正確時間等，都是依憑有限的記憶回憶當時約略情況(基此，離島建設條例特別規定證人必須親自現場指界會勘，以喚起證人之回憶，依實指界勘測，當即可符合事實，以取代種種不合理的證明方法)，是以，相關證人在吳先生之嚴格拷問以及刑責相逼之結果，均不得不承認「不知道何種耕作、不清楚耕地大小或精確位置」，其訪查態度與方法已屬刁難老實人，即承辦人吳先生之訪查方法，顯屬不正方法訊問，致使證人不能為自由陳述，依毒樹果實理論，實不得作為證據。3、次查本案訴願人所提之證人，均已出具證明書並依法配合實際參與現地指界測量會勘，任何疑問應於該證人參與土地實測之舉證階段查證確認，實不應該任意再進行秘密訪查，並以不適當、不合理的問題責問證人，此種證據調查方法實已抵觸離島建設條例第9條之立法理由第三點有關證人之舉證方法，是其行為亦違反行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定，故上開4件訪談紀錄根本不得作為證據。4、再查本案自104年5月26日至109年5月25日歷經五年受理申請期間，處分機關明查暗訪多次，對於本案所有申請人是否為具備登記之權利人，應均已有心證，並應該已審查完成，按理應立即一次對外公告審查結果，公開所有地號及相對位置之合法權利人，並依法公告6個月，以接受各界檢驗，始不易發生私相收受或其他弊端，惟經訴願人查詢結果，卻無法得知全部審查結果，顯不符常理，令人無法知悉審查標準，亦無法核查審查作業是否採取一致性之訪查態度和作法？以及審查密度是否相同？然而此種一案一案准駁作法，等同暗黑手法，必然易生貪污舞弊行為，有違行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定，是以本案之訪查問題、訪查態度及訪查作法與其他各案是相同？若末予以檢視其合理性，有無過苛過嚴之情形，即作成駁回處分，當屬不公，故請求本案處分應予撤銷重為適法處分。5、另外，訴願人為訴願準備時，曾向處分機關申請調卷，並業已表明請求調閱證人訪談紀錄，並敘明證人於本案無隱私權，且並無個資問題，惟處分機關卻仍隱匿訪查人及被訪查者身份，致訴願人無法完整查對證人證詞，阻礙訴願人抗辯權之正當行使，實屬違法，亦足見處分機關未能正當行使公權力，令人難以期待其公正，並得保障人民合法正當權益，併此抗議，以求盡速補正。(二)違反一般經驗及邏輯論理法則：1、查本案4份訪查紀錄時間分別為106年10月17日、
109年7月 20
日、109年7月22日、110年3月15日，此4份證人訪查紀錄雖有否認證明書所載內容之情(惟深入細譯其意，亦並非完全否認證明書內容，詳後述)，但明顯違反一般正常人之經驗及邏輯，查此4份訪查紀之證人至少應有2人親自實際參與109年5月22日之現場指界測量確認界址事宜，必然是認同其證明書所載之事實內容，始會參與土地測勘，但為何又會在實地指界勘測之後作成完全相反之證詞，並使自己陷入偽造文書之罪嫌呢？其問題何在呢？經查訴願人所提之5位證人，大都不識字，是以，本案訪查紀錄是如何作成？是否完整表達證人的意思？或是訪查者主觀意思？是否正當行使調查權？不無可疑。據查是承辦人一手主導，根本不得作為證據。此由一個識字和一個不識字的人作成的訪查文字紀錄，根本不得採為法律上的證據，亦違反誠信原則，並陷證人於不義及法律上之風險。2、再查上開4份訪查紀錄有下列不合理或矛盾情形：(1)110年3月15日之訪查紀錄內容，被訪查人表示「他的土地沒有那麼多」、「我知道他們也沒有土地在那裡」，一會兒說沒有那麼多一會兒說完全沒有，根本說法矛盾，違反常理。(2)109年7月20日之訪談紀錄，被訪查人表示訴願人「什麽時候在種植使用我也不知道」，卻又說「我種植在申請人(即訴願人)旁邊」，非常矛盾。另又記載「他(即訴願人)申請一筆或二筆，我不知道」、「申請人(即訴願人)所請二筆土地很大一片」，更是矛盾，不知道1或2筆，卻又謂2筆土地申請很大，亦不符合一般經驗認知與邏輯的矛盾說法。(3)為何本案需要從106年訪查到110年？間隔時間這麼久是要補強什麽内容？其他個案是否相同？令人不解。(4)據上，足見本案訪查漏洞百出，訪查紀錄內容顯係出自訪查人操縱之結果，應該是訪查人加上自己的主觀想法，始有會顛3倒4的說法出現，是其訪查紀錄根本不得作為證據。(三)處分書認定之事實與訪查內容實有差異，其處分書當失所附麗：細譯109年7月20日之訪談紀錄，被訪查人表示「我種植在申請人(即訴願人)旁邊」，110年3月15日之訪查紀錄，被訪查人表示「他(即訴願人)的土地沒有那麼多」(反面解釋當即謂訴願人在黑山頭有土地，只是沒有那麼多)，是以，處分機關縱不採認證明書及會勘紀錄等文件而僅依據上開4份訪查紀錄，亦不得作成「經查證土地四鄰證明，證明所請上地無耕作占有事實」之結論，亦即處分機關顯未注意有利於訴願人之證詞，明顯違反行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定。(四)综上，上開4份訪查紀錄之作成明顯不符正當法律程序，且內容顯有矛盾或不合理之重大瑕疵，應屬違法不當，並不得採纳為證據。三、又查離島建設條例第9之3條修正之立法理由第三點謂「為利案件之審查，參照金門馬祖東沙南沙地土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第二項、馬祖地區土地申請返還實施辦法第五條規定，增訂第三項有關證明人之資格及條件。另考量金門縣政府依安輔條例辦理土地返還時，後續司法調查曾引發證明人證明土地界址爭議問題，併增訂證明人二次不會同到場確認界址駁回之規定，課以證明人負舉證之責」據此足見，離島建設條例對於證人之舉證方法業OO訂，而訴願人申請之案件，證人已出具證明書，亦已依法完成現場確認界址之舉證責任，若無重大反證，處分機關應不得任意推翻或毫無限制的騷擾證人，否則即屬逾越法定之裁量範圍，等同濫權，即違反行政程序法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定，是以，本件處分所依憑之上開4份訪查紀錄，既屬違法且有重大瑕疵，並不得採用，則本件處分自難謂適法，且核屬違法處分，故應予撤銷，並應依法審查核准訴願人於金門縣金寧鄉慈湖段OO-5及OO地號雷區範圍內土地第一次登記。
訴願人訴願補充理由書(一)意旨略謂：一、緣訴願人因不服金門縣地政局(下稱原處分機關)有關訴願人所申請金門縣金寧鄉慈湖段OO-5及OO地號雷區範圍內土地第一次登記之駁回處分(下稱原處分)，爰於110年5月20日以書面陳請原處分機關轉陳貴會提出訴願，原處分機關並於110年6月16日以地籍宇第1100004150號函提出答辯書，並副知訴願人(未附證物)，惟查其答辯書內容，益見其行政判斷及行政作為之違法性，且未針對訴願人所指控或質疑違法之事項具體提出實質答辯，等同默認各項指陳之違法事實存在，爰特此再為補充，指陳其濫權不法之處。二、原處分機關以訪查紀錄及系爭土地套繪43年地籍圖、航照圖等證據作為反證，推定訴願人無於系爭土地耕作之事實，並不能成立，茲說明如下：(一)訪查紀錄涉屬違法不當，其事實及理由如下：1、訪查紀錄之調查方法不當，並無證據能力，應廢棄不得採用：查原處分機關據以審查認定「訴願人無於系爭土地耕作事實」之4份訪查紀錄，訴願人已於訴願書具體明確指控其「不符正當法律程序」「違反一般經驗及邏輯論理法則」、「内容顯有矛盾或不合理之重大瑕疵」等，應屬不合法不正當之證據調查，惟原處分機關卻棄置不論，一語帶過而不據理抗辯，最合理的解釋就是訴願人指控之違法事項均屬事實。是以，上開4份訪查紀錄，並無證據能力，核屬違法不當取得之證據，實不得再引用作為事實認定之依據。易言之，作成原處分之基礎事實證據既屬違法不當，依毒樹果理論之法理，原處分亦當屬違法不當，自應予以撤銷，以茲適法，以維訴願人權益【備註：另按訪查紀錄為本案重要爭執點，其紀錄作成是否具有合法性？真偽情形若何？應完整接受公開檢驗，惟原處分機關卻以事涉個人資料保密問題，堅持不公開訪查人及被訪查人真實姓名，無視證人依法並無保密必要之規定，其作法不僅違反政府資訊公開法第5條「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之」之規定，且嚴重妨害訴願人採行有效之攻擊防禦作為，不利真象早日釐清，徒增爭訟時間，浪費國家社會人力成本，不當且不法。換言之，原處分機關此程序之違法問題，即足構成貴會予以撤銷原處分之理由，併此聲明異議】。2、訪查紀錄內容斷章取義，未注意有利於訴願人之說法，故不得採用：抛開訪查紀錄之不合法問題，細譯其內容，其語意仍可見受訪查者「肯認訴願人在系爭土地上有耕作之事實」，例如109年7月20日之訪談紀錄，被訪查人表示「我種植在申請人(即訴願人)旁邊」，110年3月15日之訪查紀錄，被訪查人表示「他(即訴願人)的土地沒有那麼多」(反面解釋當即謂訴願人在黑山頭有土地，只是沒有那麼多)。但是原處分機關卻漠視上開有利訴願人之事實，僅擷取不利訴願人之訪談文字記載(備註：這些不利之文字記載，亦是利用不當問答技巧及不當紀錄方式編製作成的，詳訴願書)，是其答辯指稱「證明人陳明訴願人沒有在耕地占有使用」一節，核有斷章取義之不實情形，其立論基礎核屬錯誤不實，且違反行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定，應不得採用。3、被查人不知道訴願人系争土地之精確占有時間本屬正常，據此推定訴願人無耕作占有事實，核屬惡意刁難：答辯指稱核對證明人證明事項，渠表明不知悉申請人(即訴願人)占有系爭土地時間」，故而推定訴願人無於系爭土地上有耕作事實一節，其作法顯屬惡意刁難且違法，查104年5月
26日修正之離島建設條例第9條之3之立法理由第一項第三點謂「國防部表示無各雷區確切佈雷時間資料，參據金門縣政府提供之金門防衛司令部及陸軍步兵第一二七旅司令部於八十八年間相關資料顯示，目前可考之佈雷時間為四十年至六十年四月間。茲為使民眾主張依時效完成取得土地所有權案件能OO確之舉證時間點，並利地政機關審查，爰第一項定明得主張申請返還土地之時點為六十年四月三十日佈雷前。」據此可知，政府根本亦不知佈雷正確時間點，亦無資料可考，一般人也不會記得佈雷時間點，自無從正確指明耕作時間點，是其訪查重點不應該要求證明人明確指出訴願人之耕作時間，此作法明顯刁難亦屬惡意。4、證明人已配合親自到現場指界位置面積，訪查紀錄卻填寫不知道，有違常理與經驗法則：答辯指稱「核對證明人證明事項，渠表明不知悉申請人(即訴願人)占有系爭土地…位置、面積」，而推定訴願人無於系爭土地上耕作事實一節，查本案證明人已親自到場指界，為何於訪查紀錄上又記載不知道，令人懷疑紀錄製作之可信度。再觀本案證明人樸實的為人態度以及道德良知，依常理判斷應不至有如此嚴重完全相反之意思表示；復以渠等幾乎不識字之情形而觀，在「實際言行」與「訪查紀錄文字」之真偽判斷上，實應以其「實際言行」判斷為真，即證明人既已曾配合原處分機關到系爭土地现場指界位，核屬足可確信之事實證據。然原處分機關卻又再特「訪查紀錄文字」，並指稱證明人「表明不知悉願人占有系爭土地…位置、面積」，嚴重違反常理，亦違證據、經验與論理法則。核其訪談紀錄內容必然有嚴重錯誤記載或語意被曲解等情形。5、原處分機關根據訪查土地關係人表示「該土地於38年軍隊來金門就整個海岸園起來不可以進入」作為反駁訴願人無占有系争土地耕作之事實，實屬荒謬無理，刻意要竹套菜刀，混淆視聽：答辯指稱「查該證明書載明訴願人自民國50年3月1日開始至60年4月30日止及自民國50年3月1日開始至60年3月30日止計10年…主張依民法第770規定…請求第
1次登記為所有權人」「案經…訪查土地關人表示，該土地於38年軍隊來金門就整個海岸圍起來不可以進入」據此而認定訴願人於系土地無占有耕作之事實一節，似是而非，查離島建設條例第9條之3第1項規定「申請返還土地之時點為60年4月30日佈雷前」，又同條文第7項規定「第一項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷」，據上可知，訴願人申請系爭土地時效取得之50年3月1日至60年4月30日期間，係法律上實施之便民措施及利於政府審查之申請時間，縱為國軍占有期間，而不可能在系爭土地上有占有耕作事實，惟法律已特別規定國軍占有佈雷期間視為繼續占有不中斷，則「38年軍隊金門就整個海岸圍起來不可以進入」而造成訴願人無法繼續占有耕作，法律上已特別認定屬持續占有之狀態，故其應不得做為反證，即不能做為反駁訴願人無占有系争土地之事實，否則等同對抗法律。然而原處分機關卻利用一個不知什麼身分的土地關係人，刻意提供國軍38年已占有系爭土地之說法，以證訴願人當時不可能在系爭土地上耕作，並據以反駁訴願人之占有事實，此作法就是俗稱的竹篙套菜刀，亂扯拼湊，以圖混淆視聽，甚屬不當。6、申請面積超過三仟栽(備註：約當900平方公尺)就推定無耕作占有事實，尚嫌主觀妄斷：有關答辯指稱「在以前的年代如果有土地三仟栽左右在耕作使用就很大」、「以一已之力占有耕種土地面積達8355.48平方公尺，查於斯時之年代耕種處處皆是人工種植，其人力所種植這麼大之面積…不合常理，實有存疑…顯見與訪談紀錄內其證明人關係人所陳述無耕作占有土地使用，相為吻合」一節，事實上，「訴願人的父親早年即在該地耕作，而訴願人幼年期間亦並開始與兄長協力附隨父親於該地耕作」，此之前及訴願書已陳明清楚，當年占有系爭土地耕作並非一已之力，是父輩家人共同墾荒之約當範圍，而訴願人無論基於本身或繼承人身分，依法申請時效取得均屬適格權利人，並無不法，是原處分機關於本案之基本認識已明顯有錯誤不當;又系爭土地屬無人所有貧瘠之地，任人墾荒且有輪種休耕以厚植土地肥力之作法，故訴願人家人依當時情境狀況，圈地種耕範圍較一般認知為大，實屬正常合理，惟原處分機關不察當時廣闊貧瘠荒地之情，又不諳祖先傳承之農耕智慧，以一般豐田沃地及一般視角，妄言不可能，實屬錯認。又其根據訪查之土地關係人，到底是什麼關係？令人懷疑其作證之可靠性，是否具有證據能力及證據力如何，亦待驗證，尚不得據此推定訴願人無於系爭土地耕作之事實，其推論尚嫌主觀妄斷，已嚴重侵害訴願人之合法正當權益。7、综上各節，原處分機關所根據之訪查紀錄內容問題重重，根本不得認定訴願人無於系爭土地耕作占有事實，其立論顯屬錯誤不當或有違法情形，是以原處分實屬違法處分。(二)原處分機關以系爭土地套繪43年地籍圖、航照圖結果為軍方使用，認定系爭土地斯時應無人耕作使用，故而駁回訴願人申請，不僅違反離島建設設條例規定，且亦違反行政程序法第6條不得為差別待遇之規定，嚴重違法：原處分機關答辦謂「另本案經查43年本縣土地總登記，地籍圖記載，系爭土地早年為軍用之未登錄土地，坐落在農田以外之海岸線沙質範圍，可證斯時應無人耕作使用…經本局實質調查訴願人未具民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤」一節，同樣是舉證發生嚴重錯誤，查政府為了解決國軍占用民地佈雷，致人民無法有效依民法第770條等相關規定取得所有權登記之問題，爰於104年5月26日公布修正離島建設條例第9條之3，並於該第7項明定土地遭軍方占用期間視為占有不中斷，是以，依特別法優於普通法之原則，軍方占用之事實障礙業由法律予以特別排除，軍方占用之事實當即不得再作為拒絕本案申請土地發還之證據或理由，故原處分機關以「43年金門縣土地總登記，地籍圖記載為軍方使用」作為反證而駁回訴願人申請案，明顯舉證不當且違法。又若以此證據作為審查標準，則系爭土地及周邊土地(即黑山頭雷區土地)應無人可得據以申請核准，原處分機關依此證據資料，應立即駁回所有申請案才是，然查，原處分機關卻只駁回訴願人之申請，其他黑山頭雷區土地發還之相關申請案，卻表示仍在審查中而未同時進行駁回處分，顯然原處分機關故意違法進行差別待遇，只將此證據資料適用在訴願人身上而已，其他申請案則顯不必適用，其違反行政程序法第6條之規定，尤此更加顯而易見【上開推測並非空穴來風，據悉訴願人申請範圍與特定人之申請範圍似有部分重疊之情形，原處分機關是否故意排除訴願人之申請案以有利於他人之申請案不無可疑，此應有待釐清查明，否則依此證據資料，豈有不全部「同時」駁回所有申請案之道理】。三、綜上，原處分機關反駁訴願人無於系爭土地耕作之訪查紀錄、43年金門地籍套繪圖等舉證資料，錯誤百出，顯然對訴願人增加諸多不合理不正當之作為及審查，有故意阻礙訴願人申請之嫌，核屬違法不當。次按104年5月26日修正之離島建設條例第9條之3之立法理由第一項第三點「為利案件之審查，參照金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第二項、馬祖地區土地申請返還實施辦法第五條規定，增訂第三項有關證明人之資格及條件。另考量金門縣政府依安輔條例辦理土地返還時，後續司法調查曾引發證明人證明土地界址爭議問題，併增訂證明人二次不會同到場確認界址駁回之規定，課以證明人負舉證之責」之說明意旨，離島建設條例對證明人之資格及條件、舉證責任業OO確嚴格規定，除非訴願人不配合補正或造假或證明人不到場指界，否則原處分機關應不得任意駁回。今作成原處分所根據之證據資料，核屬不合理、不正當、不合法，則原處分當已失所附麗，爰請求貴會撤銷原處分。另訴願人已依法完備所有程序並提出申請所有權第一次登記相關應舉證事項，爰併請求命原處分機關應即辦理後續相關公告事宜，不得再故意藉詞拖延，以維民等權益，以符法制云云。
原行政處分機關答辯意旨略謂：一、按「金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。」、「依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。
三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。」、「前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」、「第一項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第三項及第四項規定。」，分別為離島建設條例第9條之3第1、2、3、8項所明定。本案訴願人係以雷區土地所在二人之四鄰證明書為證明文件，主張合於民法規定時效完成取得土地所有權，申請系爭土地，合先敘明。二、訴願人於106年1月12日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第30、40號申請系爭土地返還登記，經指界測量為金寧鄉慈湖段OO-5及OO地號(暫編地號)等2筆土地，面積合計為8355.46平方公尺。查該證明書載明被證明人（即訴願人）自民國50年3月1日開始至60年4月30日止及自民國50年3月1日開始至60年3月30日止計10年，在占有系爭土地上種植地瓜等作物，主張依民法第770條規定以所有意思十年間和平、公然繼續占有完成時效請求第1次登記為所有權人。案經審查複核對證明人證明事項，渠表明不知悉申請人（即訴願人）占有系爭土地時間、位置、面積並陳明沒有在耕種占有使用，在以前的年代如果有土地三仟栽左右在耕種使用就很大，另並訪查土地關係人表示，早年沒見過申請人有耕種使用那麼大面積土地2筆，該土地於38年軍隊來金門就整個海岸圍起來不可以進入及早年沒見過訴願人有在該土種植占有使用；且該土地係為早年海水沖積而成沙質海埔地，經本局實地測量勘查，現況為雜草地、樹林地，訴願人主張以種植型態占有系爭二筆土地，以一己之力占有耕種土地面積達8355.46平方公尺，查於斯時之年代耕種處處皆是人工種植，其人力所種植這麼大之面積，及其他於住處附近亦有土地在耕種使用，不符合常理，實有存疑，顯見與訪談記錄內其證明人、關係人所陳述訴無耕作占有土地使用，相為吻合。另訴願人所提訴願書內認為訪查紀錄不符合法律程序，應屬違法不當，依行政程序法第36條，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；行政程序法第38條規定行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面記錄。復依行政程序法第103條第5款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」等程序辦理。三、綜上，依所附四鄰證明文件、調查證據及43年總登記測繪之地籍圖審查結果，並證諸證明人陳述，系爭土地早年所占有土地無耕作事實，顯有主張占有不實，即有不符民法「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人」規定；且本案訴願人依上開規定以所有之意思，十年和平占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，其占有之始為善意並無過失之適用，係指具有一定之事實且為積極之事實；有關於「善意並無過失」者，則主張依民法770條規定時效取得所有權登記之占有人，自應就其占有之始「無過失」乙節應負舉證之責。另本案經查43年本縣土地總登記，地籍圖記載，系爭土地早年為軍用之未登錄土地，坐落在農田以外之海岸線沙質範圍，可證斯時應無人耕作使用。該證明書證明事項核與離島建設條例第9條之3第3項所規定「上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。」不合。是以主張合於民法規定時效完成取得土地所有權，非徒以訴願人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足，本局經實質調查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤。
原行政處分機關補充答辯意旨略謂：一、本案上開駁回處分書於110年4月27日送達，惟訴願人不服上開處分於110年5月24日提起訴願。本局並於110年6月16日地籍字第1100004150號提出答辯在案，訴願人又再於110年6月29日檢送訴願補充理由書。有關訴願人所提訴願補充理由書認為本局依職權調查證據，所據實製作訪查紀錄，未提供訪查人及被訪查人之姓名應屬違法，惟因涉行政程序法第46條第2項第3款「涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。」之情事，是以有侵害個人隱私者，應限制公開或不予提供。二、本案依所附四鄰證明書等文件、調查證據及43年總登記測繪之地籍圖及地籍圖套繪中央研究院提供金門地區55年航照空拍圖之審查結果(如附件)，並證諸證明人陳述，系爭土地於證明書所載占有期間無耕作占有事實，顯有主張占有不實，即有不符民法「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人」規定等語。
理 由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第一項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於三個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第一項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」是訴願人依離島建設條例第9條之3申請返還土地，須於申請期限內，提出足以證明土地為佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之證明文件，如提出四鄰證明書，證明係民法第770條規定時效取得之占有人者，證明書內容應載明土地面積及確能證明有占有之事實。又有關金門地區早期耕地計算單位一坵若干條栽如何換算現行面積單位，依81年版金門縣志卷4政事志707頁之記載略以「民國初，民間耕地之計算面積，即以植地瓜籐1350條為一畝；．．．」而此所稱之畝，當指通用於民間之市畝而言，依主管機關經濟部標準檢驗局資料，一市畝為666．666平方公尺，則2025條栽約為1000平方公尺。又本府前曾向金門縣農業試驗所函查條栽換算面積，該所以89年4月11日農研字第142號函復略以：「有關金門地區早期（清代、民國初）耕地面積一坵若干條栽如何換算現行面積單位，．．．據民間傳統一般用法，所謂條栽，即是以種植甘藷多少條栽（蔓栽）（現簡稱為多少栽）為準，．．．若換算為現行公畝數，則每10公畝（即為一重劃坵、1000平方公尺）相當於2500栽至2800栽之間。」
(臺北高等行政法院八十九年度訴字第六九六號判決參照。)
二、查訴願人依離島建設條例第9條之3規定於104年10月26日以雷補測字第800號、900號檢附土地四鄰二人證明等文件申請返還本縣金寧鄉慈湖段742地號部分土地範圍，主張自50年3月1日開始至60年4月30日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。105年1月26日經會同訴願人及四鄰證明人李OO、李OO(後改為李OO）到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉慈湖段OO、OO-5地號（下稱系爭土地），面積分別為3461.2、4894.26平方公尺。測量完竣後，訴願人於106年1月12日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第30號、40號申請土地返還登記。109年5月22日四鄰證明人再改為O蔡OO及李OO並重新到場指界。惟經原處分機關於110年3月15日訪談四鄰證明人李OO時稱：「（李OO所申請雷區返還土地）申請人說早年他有在耕種，什麼時候在種植使用，我也不清楚，以前如有土地也差不多有三千栽左右就很大了，他的土地沒有那麼多，所申請的位置我不知道，據我知道他們也沒有土地在那裡。…我不清楚他有土地在種植，是申請人請我當證明人，所以我就當他的證明人，我也不知道申請人在那裡（黑山頭）有土地二筆。…證明書是申請人填寫的…」等語。四鄰證明人O蔡OO於109年7月20日則陳述：「（李OO所申請雷區返還土地）什麼時候在種植使用，我也不知道，種植多少面積我也不懂，申請人來請我幫他保證，我種植在申請人旁邊，我身分證及印章就拿給他去蓋，他申請一筆或二筆，我也不知道。…所請二筆土地很大一片，申請人怎麼耕種，我不懂…」等語，核其陳述前後之語義意旨係稱，渠有在申請人所申請土地旁邊耕作，指界時申請人所指二筆土地很大一片之意，而非具體指明系爭土地即為訴願人之土地。原處分機關另於106年10月17日訪談土地關係人則稱：「早年沒有見申請人有在該土地(黑山頭)耕種，他如果有在耕種面積也沒有那麼大，早年最多種植面積有三千栽左右就很多了，他們所申請的土地都不實在。…申請人早年我沒見過他有耕種那麼大面積土地二筆，38年軍隊來就將該土地圍起來不可以進入耕種。…」109年7月22日訪談另一土地關係人(原指界人)仍稱訴願人沒有土地在該指界地點耕種。有金門縣地政局受理返還土地取得所有權登記案訪查紀錄表影本4份附卷可稽，互核4人陳述，大致均稱訴願人未有土地在指界地點，有關面積之陳述則或稱不知，或以假設語指稱「如果」有土地，早年最多種植面積有三千栽左右就很多了，換算約1000多平方公尺，而本件現場指界或證明書記載之3461.2平方公尺（OO地號指界測量面積）、4894.26平方公尺（OO-5地號指界測量面積）或4750平方公尺（李OOOO地號證明書）、3414平方公尺（O蔡OOOO地號證明書）、4750平方公尺（李OOOO-5地號證明書）、4750平方公尺（O蔡OOOO-5地號證明書），則即使系爭二筆土地分別對照鄰里農耕傳統經驗法則之耕地大小僅1000多平方公尺，亦顯然超出2.5至3.8倍，更遑論二筆土地若合併面積計算後，現場指界或證明書提及之面積更超出7至8倍左右。對照陳述之前後內容，證明人訪談陳述意旨乃謂其申請內容與事實顯有不合，而非指雖有土地但沒有那麼多之意，亦非訴願人所稱證明人訪談時有何違反常理之處。
三、又依離島建設條例第9條之3第3項中段「…上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。」既謂「具體事實」為證明書必備之要件，又我國土地登記制度採實質審查原則下，則本條文無異特別強調原行政處分機關負有調查該具體事實真實性之義務，並基於對具體事實之調查，實際上更能落實離島建設條例第9條之3第3項為解決證明土地界址爭議問題並課以證明人負舉證之責之立法目的，以減輕後續司法調查之社會成本。按行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」本件證明人前往指界現場了解實際指界範圍四至，嗣再經原處分機關承辦人員告以證明人證明之法律責任後，所為翻異之前證明訴願人耕作事實之陳述，其真實性自較為可信；是以，訴願人顯無法舉證證明在系爭土地上有耕作、占有之事實。原處分機關斟酌訴願人無法舉證證明在系爭土地上有耕作、占有之事實，不符民法第770條時效取得規定而以系爭函予以駁回，核無違誤。
四、末查離島建設條例第9條之3第4項規定，申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於三個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。本件證明文件並無不全，訴願人主張復與事實不符業如前述，故與上開應通知補正之情狀尚屬有別；又行政程序法第102條規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應通知處分相對人陳述意見，而侵害或影響人民自由或權利之行政處分，自係指積極地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪，並不包括消極地駁回人民的請求。蓋前者已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀，僅未增加駁回處分相對人有利之法律效果。況且，行政程序法第
103 條第 5 款：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…… 行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」第 114 條第 1 項第 3 款：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第 111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…… 應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」第 2 項規定「前項第 2 款至第 5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」原行政處分機關於作成原處分時，固未給予訴願人陳述意見之機會，惟於訴願階段，訴願人已於其所提出之訴願書充分陳述意見，亦即此未給予陳述意見之瑕疵，已因此而補正。訴願人訴稱原處分機關未依行政程序法規定給予陳述意見之機會一節，所訴尚不足採。
五、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李增財
委員 翁正義
委員 陳素鶯
委員 沈炎平
委員 楊延壽
委員 楊士擎
委員 顏郁芳
委員 吳佩雯
中華民國110年10月28日
縣 長 楊 鎮 浯
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區文林路725號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。