金門縣政府決定書 115年度府訴決字第009號
訴願人 徐○
代理人 趙○○
訴願人因申請用水設備內線工程竣工報驗事件，不服本縣自來水廠中華民國115年3月20日金水行字第1150001619號函通知，提起訴願，本府決定如下：
主 文
訴願不受理。
事 實
一、訴願人(同報驗人)於115年3月9日向本縣自來水廠遞「○○段00-0地號用水設備內線工程竣工報驗陳述意見書」，陳述前已委託建築師代理報驗人，並已依法委託加入金門縣水管工會水電公司，申請本件用水設備內線工程竣工報驗。
二、嗣本縣自來水廠針對訴願人上揭陳述意見書於115年3月20日以金水行字第1150001619號函復訴願人依「自來水法」第58條第2項「供水條件及自來水事業與用戶雙方應遵守事項，須於前項營業章程內訂明。」、本縣自來水廠營業章程第12條第1項後段：「內線…由用戶委託合格自來水管承裝商裝設…」等，訴願人不服，遂於115年4月24日提起訴願(本府4月27日收受)。
訴願人訴願意旨略謂：
一、訴願請求事項：
(一)請求自來水廠依行政程序法第116條規定意旨之違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，且無需辦理圖面變更設計之必要。
(二)縱使自來水廠認係需辦理圖面變更設計，惟係違法行政處分非可歸責於訴願人之事由，與變更設計費用給付之損害賠償責任有相當因果關係，應由自來水廠負擔給付之。
二、訴願人之訴願程序上合法
(一)首參照法務部法律字第1000001074號函釋，略謂：行政程序法(下稱「本法」)之規範範圍，係以行政機關行使公權力之行為為限。又本法所稱「行政機關」，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織；受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關，本法第2條第2項、第3項定有明文(本部99年8月3日法律字第0999027871號函參照)。至所謂之「行使公權力」，則係指居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為(本部94年4月19日法律字第0940010546號書函參照)。準此，自來水廠受託依「自來水法」、「建築物給水排水設備設計技術規範」等相關法規，代表金門縣政府行政機關行使公權力，行使自來水用水設備設計、審圖、檢驗及給水申請作業規範。是本件金門縣自來水廠違法行政處分，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，致損害訴願人權利及利益，訴願人依本法提起訴願，係程序上合法。
(二)訴願人與代理人係屬母子關係，有戶籍謄本可稽，於115年3月9日，向自來水廠提出○○段00-0地號用水設備內線工程竣工報驗陳述意見書，自來水廠依115年3月20日金水行字第1150001619號函覆，訴願人於115年3月26日至金城郵局領取掛號。本件自來水廠違法行政處分，致損害訴願人權利及利益，依訴願法第14條第1項規定，於30日期限內提起訴願。
三、訴願人前提出○○段00-0地號用水設備內線工程竣工報驗陳述意見書如后：
(一)首依自來水法第50條規定：自來水用戶用水設備，應依用水設備標準裝設，並經自來水事業或由自來水事業委由相關專業團體代為施檢合格後，始得供水。前項用水設備標準，由中央主管機關定之。其所稱用水設備標準要旨，應依內政部頒定之建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定：建築物之給水設備系統方式大約可分為四種，直接給水方式、壓力槽給水方式、重力給水方式、加壓泵給水方式，其適用建物、決定要項及壓力要求等。直接給水系統：由自來水幹管壓力直接供給建築物內之用水器具給水，適用於一般小規模的建築物，無須設置受水槽或水箱，易於操作管理簡便。準此，依金門縣政府城鄉發展處113年11月29日府建管字第1130109028號公文，說明第二項略謂：查旨案建築物之建築面積16.67平方公尺、高度3.05公尺，依建築法第16條、本縣建築管理自治條例第2條及第22條第4項規定，尚符免由營造業承造及建築師監造之建築物，由起造人自行依核定圖樣施工，免予施工勘驗，本府同意備查，等語。經查，本建案係屬一般小規模的建築物，適用上述建築物給水排水設備設計技術規範之直接給水方式，當然免設計並裝設揚水泵浦及水塔之給水升位圖，茲分述如后。
(二)依建築師法第18條規定：建築師受委託設計之圖樣、說明書及其他書件，應合於建築法及基於建築法所發布之建築技術規則、建築管理規則及其他有關法令之規定；其設計內容，應能使營造業及其他設備廠商，得以正確估價，按照施工。上述所稱之其他有關法令，係指建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定。經查，本新建案之建築師誤會上述建築師法第18條規定之其他有關法令之建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定，設計包括揚水泵浦及水塔支給水升位圖。惟貴廠依109年12月15日金水行字第1090009096號回覆函文，略謂：用水設備表後工程設計圖審查，經審核同意備查，等語。細觀函文說明一：依台端109年12月7日申請(109)府建造字第06949案用戶用水設備表後工程設計圖審查申請表辦理。準此，本新建案之建築面積16.67平方公尺、高度3.05公尺係屬一層樓小規模的建築物。查貴廠函文說明三(一)及三(二)款之需逐層試壓；惟本新建案僅一層樓，無需辦理逐層試壓之必要。查說明三(三)款之需不鏽鋼水塔之出廠證明；惟本新建案之水錶後裝設PVC塑膠管自來水進水管至建築物內，總長14公尺餘，適用首述之直接給水方式。至於壓力水槽給水方式亦即不鏽鋼水塔裝設，本新建案既排除裝設揚水泵浦及頂樓裝設水塔，則依首述之建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定要旨，不鏽鋼水塔之出廠證明等不需出具。說明三(四)之分錶無裝設之必要。從而建築師誤會上述建築師法第18條規定之其他有關法令之建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定，設計包括揚水泵浦及水塔之給位圖呈報貴廠；此貴廠職員係依自來水法第57條具備考驗合格之專業技師，應依自來水法施行細则第5條規定，自來水用戶依本法第50條規定裝設用戶用水設備，其設計圖說應經自來水事業審定後始得施工。惟貴廠亦誤會建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定要旨，亦即本新建案之建築面積16.67平方公尺、高度3.05公尺係屬一層樓小規模的建築物，適用直接給水方式，且排除其他3種加壓給水方式。貴廠應本於專業發現係工程設計圖瑕疵，同時通知代理報驗人申報工程設計圖之建築師修正而不為之，係非可歸責於報驗人之事由。
(三)報驗人係貴廠回覆函文之所有人；且包括函文及其附件營業收據，會計科目之用戶新設給水裝置收入，款項名稱500元整，於109年12月15日收訖(編號：1072506號)，均係建築師逕行代理報驗人，持代刻用印呈送貴廠審定，貴廠亦未提出審定異議。從而報驗人申請貴廠實施行政程序，依職權撤銷或廢止係部分設計包括揚水泵浦及水塔之給水升位圖之適用，給水平面圖則從舊審定圖，惟需申請撤銷或廢止相關給水升位閘閥，僅保留1閘閥，以符上述之建築師法第18條規定之其他有關法令之建築物給水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定要旨。
(四)報驗人依法委託加入金門縣水管工會水電公司，申請本件用水設備內線工程竣工報驗。
四、本件爭點如后：
(一)自來水廠承認其審定行政程序係屬違法行政處分，應依職權轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分。
1.按行政機關得將違法行政處分轉换為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，行政程序法第116條定有明文。
2.自來水廠依115年3月20日金水行字第1150001619號函覆第三項，略謂：又關於直接供水，且為一樓之情形，雖得免逐層試壓，云云。…另依本廠109年12月15日金水行字第1090009096號函，請於完工前辦理竣工圖面審核，如圖面有所變更請辦理圖面變更設計，云云。此依自來水法施行細則第5條規定之自來水用戶依本法第50條規定裝設用戶用水設備，其設計圖說應經自來水事業審定後始得施工意旨，自來水廠承認實質審定建築師呈報系爭建築物給水設備設計圖，未依「建築物給水排水設備設計技術規範」審定之，自來水廠違法行政處分涉及訴願人信賴利益。
3.自來水廠應依行政程序法第116條規定意旨之違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分。換言之，實務上，自來水廠應依「職權撤銷」係部分設計包括揚水泵浦及水塔之給水升位圖之適用，關於水錶後進水管之平面設計則從舊給水平面審定圖，惟需依職權撤銷相關給水升位閘閥，僅保留1閘閥，以符合建築師法第18條規定之其他有關法令之建築物給水排水設備設計技術規範第3.1.1(4)項規定要旨之直接給水系統：由自來水幹管壓力直接供給建築物内之用水器具給水，適用於一般小規模的建築物，無須設置受水槽或水箱，易於操作管理簡便。
(二)自來水廠函覆第三項，略謂：另依本廠109年12月15日金水行字第1090009096號函，請於完工前辦理竣工圖面審核，如圖面有所變更請辦理圖面變更設計，云云。惟依自來水法施行細則第5條規定之自來水用戶依本法第50條規定裝設用戶用水設備，其設計圖說應經自來水事業審定後始得施工意旨。準此，自來水廠違法行政處分涉及訴願人信賴利益，則應依行政程序法第116條規定意旨之違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，且無需辦理圖面變更設計之必要。縱使自來水廠認係需辦理圖面變更設計(建築師一般收費3萬元以上)，惟公務員違法行政處分之重大過失，與變更設計費用給付之損害賠償責任有相當因果關係，非可歸責於訴願人之事由，應由自來水廠負擔給付之。
本縣自來水廠答辯意旨略謂：
一、按自來水法第58條第1、2項規定：「自來水事業應訂定營業章程，報經主管機關核准後公告實施，修改時亦同。」「供水條件及自來水事業與用戶雙方應遵守事項，須於前項營業章程內訂明。」而答辯機關依此訂有「金門縣自來水廠營業章程」以作為用戶申請用水及異動之辦理依據，並就用水設備之裝設、維修、埋設基準及審查暨收費等相關事項均設有規定，此等規定，係作為用戶與答辯機關間關於自來水供給之申請、提供暨對價等相關關係之依據，其性質僅為用水契約之私法上關係，無關乎公權力之行使。故答辯機關對於用戶申辦程序之任何要求或回應，如有爭議，亦屬私權爭執，與公權力無涉，自顯非行政程序法第92條第1項所規定之行政處分，此有台北高等行政法院101年簡字第429號裁定意旨可參。訴願人所引據之法務部法律字第1000001074號函釋亦明示：行政機關所為之私經濟行政，該經營者與利用人間係成立私法上之法律關係，則本件願人所指之前述答辯機關115年3月20日函文，既非行政處分，訴願人自無從提起本件訴願，敬請鈞府應依訴願法第77條第8款之規定為不受理之決定，謹先敘明。
二、次按，本件訴願人提起本件訴願，係因訴願人向答辯機關提出「○○段00-0地號用水設備內線工程竣工報驗陳述意見書」，而答辯機關則以前述115年3月20日之函文回復說明，此僅屬雙方互為之意思表示或意思通知，尚未就任何具體事項有所決定，自尤無所謂「行政處分」可言，而訴願人既係就答辯機關前述115年3月20日之函文提出本件訴願，則答辯機關當亦僅就該函文所載之事項而為答辯說明，就訴願人所述及無關該函文所載以外之事項，既與訴願人所指之所謂「行政處分」無關，答辯機關當無贅述之必要。爰依此就該函文之回復說明如下：
(一)依前述自來水法第58條第2項規定：「供水條件及自來水事業與用戶雙方應遵守事項，須於前項營業章程內訂明。」而答辯機關之營業章程第12條第1項後段已明定：「内線…由用戶委託合格自來水管承裝商裝設…」，再依自來水法第93條第1項規定：「自來水管承裝商應向所在地直轄市或縣(市)政府申請許可並加入相關水管工程工業同業公會始得營業，自來水管承裝商之技工，應經考驗及格給予證書始得工作。」另同條第2項前段亦明定：「自來水用戶用水設備之量水器後至水栓間裝設工程，向自來水事業申請供水時，應檢附相關水管工程工業同業公會核發之申請供水會員會籍證明單。」依此，自來水用戶之內線，依法須由用戶委託合格之自來水承裝商裝設，並須符合法定資格，而因本件訴願人前向答辯機關申請○○段00-0地號用水設備內線工程竣工報驗未依法委託合格自來水管承裝商裝設及申請報驗，並於前述陳述意見書引據建築法第18條等規定為據，故答辯機關乃引述前開法條予以回復說明並敘明自來水法之規定與建築法有關建築管理之相關規定無涉，請其依法申請。此之回復說明，自屬合法有據！且因訴願人迄今仍尚未合法委託自來水管承裝業者，故該報驗案亦尚未進入審查階段，亦無任何決定，尤無所謂「行政處分」之存在，訴願人提起本件訴願，尤無理由！
(二)再依自來水法施行細則第5條規定：「裝設用戶用水設備其設計圖說應經自來水事業審定後始得施工。」自來水用戶用水標準第30條：「用水設備之新建或因擴建、改裝致原用水量需求改變時，應於施工前將設計書送請當地自來水事業核准。」同法第31條：「用戶管線裝妥，在未澆置混凝土之前，自來水管承裝商應施行壓力試驗；其試驗水壓為每平方公分十公斤，試驗時間必須六十分鐘以上不漏水為合格。」另答辯機關之審圖作業原則亦明示：「自來水管承裝商應依審查合格圖確實施工，以確保用戶用水設備品質及用水安全，如須變更時應於施工前至本廠辦妥用戶用水設備表後工程圖面變更設計，方可施工。」
(三) 此有相關法令規定可稽，答辯機關就此等依前述規定後續報驗審查時應為注意辦理之事項僅係於前述115年3月20日函文中預為說明告知而已！並重申109年12月15日金沙行字第1090009096號函中有關前述應辦理圖面變更設計規定之提示說明而已！並非為任何處理決定，自無不合，訴願人就此提出訴願，並要求答辯機關依職權撤銷或廢止部分設計及從舊審定圖云云，既屬依法無據，尤無理由！
(四)綜上所述，本件訴願人提起本件訴願，既不合法，亦無理由，敬請依法為不受理或駁回訴願，以符法制。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第1條第1項定有明文。
二、次按「經查被告經營自來水供水事業，依自來水法第58條訂有營業章程，作為與接水用戶雙方各應遵守事項之準據。此種事業之經營，雖以公營為原則（自來水法第7 條），然應以企業方式經營，以事業發展事業（自來水法第8 條）。又供水之水價，應含有合理之利潤（自來水法第59條）。是其經營型態重在事業體之自身發展，所提供之服務重在有償，類如一般私人企業之經營，對於用戶之所為，無關公權力之行使，雙方間為私法上之契約關係，發生爭執，核屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。原告主張為公法事件，並不可採。進而向本院起訴，本院並無受理權限，應依前述規定，將本件移送於管轄法院。」(臺北高等行政法院98年度訴字第1345號裁定、臺北高等行政法院101年度簡字第429號裁定參照)。
三、揆諸上開實務見解可知，依自來水法第7條、第8條、第59條之規範意旨，本縣自來水廠之設立目的係經營自來水供水事業，並定有章程，允與一般營利事業之經營管理模式並無不同，核與行政機關之公權力行使間要屬有間，故訴願人與本縣自來水廠間應屬私法上契約關係之爭議，是自來水廠115年3月20日金水行字第1150001619 號函之性質應屬私法上意思表示之到達，並非行政處分，則自非得為訴願及行政訴訟之標的，是訴願人提起本件訴願程序上允為不合。
四、綜上論結，本案訴願不受理，爰依訴願法第77條第8款規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 陳祥麟
委員 謝世傑
委員 沈炎平
委員 蔡育霖
委員 陳怡欣
委員 林佳頻
委員 魏志成
中華民國115年08月18日
縣 長 陳 福 海
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2 個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路 101 號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。