金門縣政府決定書 112年度府訴決字第006號
訴願人 李○○
訴願人 李○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 許鴻志（局長）
訴願人因申請雷區範圍土地返還登記事件，不服原處分機關中華民國（下同）112年4月10日地籍字第1120002511號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關3個月內另為適法之處分。
事 實
一、緣訴願人之父李○○君104年10月22日以雷補測字第300號申請書，檢附土地四鄰證明等文件，申請本縣金寧鄉○○段000地號土地第一次登記案，主張自50年4月30日開始至60年4月30日止，占有期間有種植花生、地瓜等農作物為占有事實，合於民法第770條規定以所有意思，十年間和平、公然、繼續占有(其占有之始為善意並無過失)，完成占有時效，請求登記為所有權人。後原申請人李○○於105年4月25日歿，105年4月26日經原處分機關依離島建設條例第9條之3規定，會同原申請人之代理人李○○及四鄰證明人李○○、李○○、李○○到場指界測量，依指界範圍測繪暫編為金寧鄉○○段000-0地號(下稱系爭土地)，面積合計為1,111.47平方公尺。
二、原申請人李○○之繼承人李○○、李○○(即訴願人)主張繼受，105年12月20日以雷補字第10號申請土地登記。案件審查中，原四鄰證明人李○○、李○○於同一筆地號土地亦提出申請，依時效取得地上權登記審查要點第6點規定：「(第1項)占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者，且於占有人占有之始應有行為能力。(第2項)數人占有同筆土地，各占有人間不得互為占有事實之證明人。(第3項)第一項證明人除符合土地登記規則第四十一條第二款、第六款及第十款規定之情形者外，應親自到場，並依同規則第四十條規定程序辦理。」經訴願人補正李○○君為證明人，嗣111年11月18日由原申請人李○○之代理人李○○到場會同李○○完成指界測量。案經原處分機關審查，申請人所主張占有事實與訪談證明人表示之意見，證明人既對證明事項所依據事實難謂清楚，顯非其親自觀察之具體事實，難認有證明力，核與離島建設條例第9條之3第3項及民法770條：「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」規定不符，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定依法不應登記，予以駁回，訴願人不服，向本府提起訴願。
訴願人訴願意旨略謂：
一、本人依離島建設條例第9條之3規定申請金寧鄉○○段000地號雷區範圍土地第一次登記，申請登記書提供4個人的四鄰證明。承辦單位以其中一位證明人所提供之資訊不完整為由駁回本人申請，駁回理由法理不足，謬用法律茲請求訴願，其說明如下所述：
(一)依照申請書規範須提出2人以上證明人，原提案登記申請書已提供4人之四鄰的證明，若雖有一個人不明確，但是尚有另3人能夠實質提供證明就應構成成立的要素，然訪談取自其中一人的敘述，即謂資訊不足，藉以推定其他或所有證明人所已經證明之事實沒有證明力，有曲解證明人訪談之意義。駁回理由實屬不合情理及違反申請書規範之原則。
(二)更遑論其訪談證明人之一，已表示被證明人確實有實際耕種作物(只是不確定作物種類)，且有實際經常到田裡耕作(只是不確定耕作範圍)。執行公務人員藉此逕認定未合於民法第770條：「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」執行人員有自行推斷或刻意曲解受訪人意思的疑慮。且不顧及另外三位證明人已提供之證明資訊。
(三)本案討論的事件發生在6、70年前，訪談人預期每個證明的人( 8、90歲老人)能夠完整記憶70年前的事情；實屬違背人情、為難人民為所不能也。何況申請者在該區耕作期間數年，耕作作物每年或有不同，執行公務人員豈可期待受訪者可以完全記得70年前耕作作物種類。用不合理的訪談提問結果，作為駁回的理由，牽強且不合情理。
(四)況政府強行徵收民間土地在先，解除軍事管制延宕多年才開始著手還地於民在後。本申請案申請於7年前，但至今才將第一次審核結果告知申請人，承辦單位或有各種不得已的原因，但是公務延宕任由能證明之人年老凋謝，實在有疏失待改進之處。本雷區土地登記一案的意義在還地於民，實現正義公道。公務單位應本於盡善良責任之原則輔助擁有人取回自己的財產權益。程序執行應整合四鄰證明人之資訊來證明原擁有人的權益；而非曲解法令、受訪人的意思，反向質疑擁有人的資格，此恐悖離現實民情、置申請人於無措與無奈，且靳傷還地於民之美意。盼貴單位再整合其他3位證明人所已提供的資訊，重新審視本申請案。
原處分機關答辯意旨略謂：
一、離島建設條例第9條之3證明人所證明事實應包含約計土地面積，且其所證明不可為推斷事實，而係親自觀察之具體事實。案經本局實質審查訪談證明人表示：「我那時候還小有看到他去田裡耕作但不知道面積多大，也不知道種什麼作物。」、「我那時還小有看到他去田裡，但不知道是否有整筆耕作」；且該土地早年為沙質海埔地，經實地測量勘查，現況為雜草地、樹林地，訴願人之父主張以種植型態占有系爭土地，參以訪談記錄內證明人所陳等情觀之，益見證明書已為推斷之結果，尚非親自觀察之具體事實。又依離島建設條例第9條之3第3項規定「上開證明書應載明約計之土地面積及證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。」既謂「具體事實」為證明書必備之要件，本條文無異特別強調原處分機關負有調查該具體事實真實性之義務，並基於對事實之調查，實際上更能落實離島建設條例第9條之3第3項為解決證明土地界址爭議問題並課以證明人負舉證之責任係為立法目的，以減輕後續司法調查之社會成本。次按行政程序法第43規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」是以訴願人主張在系爭土地耕種占有事實不符民法第770條時效完成取得土地所有權之規定，爰予駁回。
二、另本案土地經套繪57年航照圖資，沿海岸線一帶照片呈深灰色，與鄰近有耕作土地依各坵塊實際耕作情形呈現不同深淺色之色澤顯然不同，帶狀土地間亦無明顯區隔，無法認定耕作坵形，尚難謂有耕作使用之事實，且依43年地籍圖所載，系爭土地甚且跨越海潮線，論理更無種植作物的可能。且查43年本縣土地總登記地籍圖記載，系爭土地早年為未登錄土地，坐落在農田以外之海岸線沙質範圍，可證斯時應無人耕作使用。該證明書證明事項核與離島建設條例第9條之3第3項所規定「上開證明書應載明約計之土地面積及證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果」不合。是以主張合於民法規定時效完成取得土地所有權，非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足，本局經實質調查訴願人之父未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，予以駁回並無違誤。
理 由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國60年4月30日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例104年5月26日修正之條文施行之日起5年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在2人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第3款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知2次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第1項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於3個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第1項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」、行政程序法第36條、第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」、「又參照行政程序法第
36 條及第 37 條規定，行政程序法採『實質真實發見主義』，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束。」(臺北高等行政法院97年度訴字第3067號判決參照)
二、「行政程序法第36條，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。而行政訴訟法第133條，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。第136條，除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。最高行政法院36年判字第16號判例：當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。關於職權調查部分，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果。（參見最高行政法院94年度判字第58號判決）。故當事人之客觀舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除，當事實陷於真偽不明之際，其敗訴之風險，應由客觀舉證責任之歸屬定之。」(臺北高等行政法院105年度訴字第1356號判決參照)
三、 原處分機關111年8月10日訪談四鄰證明人李○○，審認證明人所述「我那時還小有看到他去田裡耕作但不知道面積多大，也不知道種什麼作物。」、「我那時還小有看到他去田裡，但不知道是否有整筆耕作。」證明事項所依據事實難謂清楚，自難認有證明力，從而認訴願人未合於民法第770條：「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」之規定，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定予以駁回。然查李○○提供之四鄰證明書內卻載明「被證明人於上開土地種植花生、地瓜約3,200栽」等語，原處分機關僅擇取不利於訴願人之訪談內容，惟就四鄰證明書所載與訪談結果不一致部分，究依何證據證明其與真實不符，而不可採？且未參採另一證明人李○○證明書內容，是否已依職權調查事實全貌？及是否符合行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」均有疑義。
四、 按訴願人主張自50年4月30日開始至60年4月30日止於系爭土地具占有事實，原處分機關以43年地籍圖認定占有期間前系爭土地跨越海潮線，並以此推論訴願人主張之占有期間即無種植作物之可能，除所憑立論之依據時間點尚有可議外，其所依憑之證據為何？俱未見原處分機關提出證據以實其說。另查57年航照圖資，顯示有坵形區域亦與系爭土地呈現相似之深色區塊，於此情形究如何區分有無耕作跡象？倘系爭土地確實因佈雷而無法進入耕作，其佈雷時點為何，亦未見原處分機關踐行調查證據程序。原處分機關僅憑57年航照圖即逕行推論訴願人主張之占有期間皆無耕作事實，尚嫌率斷。
五、再查原申請人李○○105年4月25日歿，卻檢附日期為105年4月26日之委託書委託李○○為代理人，並於同日到場指界測量；嗣繼承人李○○、李○○繼受並於105年12月21日再次補件申請土地登記，惟仍係由原申請人之代理人李○○會同四鄰證明人李○○於111年11月18日再次到場指界。原申請人李○○既於105年4月25日死亡，依民法第6條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」自無法於同年月26日為有效之委託行為。縱使當事人有可能主張委任不以書面為限，於原申請人李○○死亡前，雙方已經成立委任關係，但依民法第550條規定：「委任關係，因當事人一方死亡…而消滅。但契約另有訂定，或因委任事務之性質不能消滅者，不在此限。」亦須由當事人舉證其有生前委任，同時有本條但書之情事，以實其說。若非如此，則原申請人李○○於104年10月22日所提出之申請，將因其於105年4月25日死亡而告終結，並無行政程序法第26條前段規定：「代理權不因本人死亡…而消滅。」之適用。該委託書之效力攸關本件指界程序及行政處分之合法性，原處分機關有必要釐清事實。
六、按行政程序之當事人縱因行政機關應依職權調查證據而無主觀舉證責任，但仍可能因事實真相真偽不明而有客觀舉證責任。易言之，行政機關有其職權調查義務，但若經其克盡調查義務，事實仍陷於真偽不明時，即須按民事訴訟法第277條本文規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」論其客觀舉證責任。按離島建設條例第9條之3規定，所稱「合於民法規定時效完成取得土地所有權」之事實，乃對於訴願人有利之事實，按前揭臺北高等行政法院105年度訴字第1356號判決意旨，應由訴願人負客觀舉證責任。惟本於客觀舉證責任之最後手段性，在此之前，本件原處分機關仍須先克盡其職權調查義務。上開所述，益顯原處分機關仍有調查義務未盡之處，著令其再為事實調查，再行釐清為適法之處分。
七、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 謝世傑
委員 李復甸
委員 沈炎平
委員 蔡育霖
委員 林佳頻
委員 許慧婷
中華民國112年08月11日
縣 長 陳 福 海