金門縣政府決定書 112年度府訴決字第002號
訴願人 何○○○
代理人 何○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 許鴻志（局長）
訴願人因申請雷區範圍土地返還登記事件，不服原行政處分機關中華民國（下同）112年1月11日地籍字第1120000331號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關2個月內另為適法之處分。
事 實
緣訴願人依離島建設條例第9條之3規定，於109年6月2日以雷返測字第2900號申請書檢附土地四鄰○○○、○○○二人證明等文件，申請返還本縣○○鎮○○○段000-0地號部分土地範圍，主張自50年1月1日開始至60年1月1日止計10年，占有期間有耕種地瓜、花生、芝麻等雜糧為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效，請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷，致訴願人喪失占有。109年11月16日經原處分機關會同訴願人及四鄰證明人○○○、○○○到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為○○鎮○○○段000-0地號（下稱系爭土地），面積為526.72平方公尺。測量完竣後，訴願人於110年6月18日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第210號申請土地返還登記。案經原處分機關審查訴願人申請返還之土地，經查證四鄰證明於占有期間無耕作事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實，所主張占有要件與民法第770條規定未合，核與離島建設條例第9條之3第3項規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請，訴願人不服，向本府提起訴願，經本府110年12月29日作成110年度府訴決字第014號訴願決定：原處分撤銷，並由原處分機關4個月內另為適法之處分。嗣原處分機關112年1月11日以地籍字第1120000331號函作成駁回之處分，訴願人復提起訴願。
原訴願人訴願意旨略謂：
一、查原處分機關未本於論理及經驗法則為事實判斷調查證據，遽採不利訴願人之認定，違反行政機關對當事人有利及不利事項客觀注意義務。茲提出理由反駁如下：
(一)原處分機關111年6月6日訪談二位四鄰證明人，均已指明訴願人於系爭土地佈雷前確有耕作種植之事實。原處分機關卻憑證明人證詞面積與位置不清楚，而認定訴願人50年至60年期間無耕作占有事實，足證原處分機關有恣意解釋之違法情形。
(二) 104年5月26日修正之「離島建設條例」異動條文理由書「有關國防部表示無各雷區確切佈雷時間資料，參據金門縣政府提供之金門防衛司令部及陸軍步兵第一二七旅司令部於八十八年間相關資料顯示，目前可考之佈雷時間為四十年至六十年四月間」可證，國軍於系争土地上之佈雷占有時間並非機關認定之38年。又國軍占有時間既已確認無資料可查，又其佈雷係屬軍事機密，實亦不宜再以訪查方式認定，依憑九十高齡之老人模糊片段記憶遽下論斷或採為證據。原處分機關就已確認為「無資料可查」之國軍占有時間再進行訪查已屬荒謬，又遽依訪談紀錄逕自錯誤認定在38年佈雷之時間，駁回申請人之申請，違法灼然。
(三)原處分機關認定系爭土地經以47年航照圖資影像判讀「沿海岸線一帶照片呈深灰色，與鄰近有耕作土地依各塊實際耕作情形呈現不同深淺色之色澤顯然不同，帶狀土地間亦無明顯區隔,無法認定耕作形」，故認定系爭土地尚難謂有耕作事實。惟查機關提供之航照圖資為複製後的檔案，原始色澤與解析度影像模糊，無法依據此圖像判定空拍當時的土地狀況，不知其如何驗證深淺色之色澤即屬有耕作土地？又如何分辨出是農作物或樹林？原處分機關並未釋明，實屬主觀，尤其航照影像易因位置光線角度不同而呈現不同色澤，原處分機關以其顯色差異做為有無耕作土地之判斷，實有違反論理法則、經驗法則而不得採信。又縱其屬可判讀，然以一天的航照圖，推斷十年間全無耕種，亦不符經驗與論理法則，應不得採為訴願人於系爭土地上無耕作事實之證據。
二、系争土地確實由訴願人及其祖輩占有使用，此除證明人證述外，尚有訴願人之相鄰土地可為證明，故在軍方占用前，早已依時效取得系爭土地。
原處分機關答辯意旨略謂：
一、本局對四鄰證明人進行調查，經實地訪談錄音、錄影、當場製作紀錄完成後並當場朗讀，經受訪者確認無誤後再請其認章，本案訪查紀錄應符合法律程序。又依據訪查紀錄，證明人稱系爭土地於民國38年軍隊來後，過幾年海岸線圍起來不知有無埋設地雷，就不能進入耕種，並詢問證明人本案申請人於50年至60年間是否有持續耕種使用，證明人回答以前有在耕種，係指主張占有期間之前有在耕種，其面積亦不知道，土地位置也不清楚，本案訪查紀錄應符合法律程序，本局依法處理，非任意刁難。
二、查早年該土地係坐落在農田以外之海岸線範圍之未登記土地，依土地法第41條規定，屬於第三類之海岸土地，應免予編號登記，嗣88年地籍圖重測後始編列地號，依據本縣43年土地總登記測繪之地籍圖，如有耕種應有耕種丘形可資辨別，與鄰近有實際耕種之土地坵形呈現之深淺色澤不同，難認定系爭土地確有耕種使用之事實，且部分土地跨越潮間帶，論理更無耕種農作物可能。此與本局比對現行地籍圖套繪金門地區47年航照空拍圖結果大致相符。
三、依民法規定時效完成取得土地所有權，非徒以訴願人提出土地四鄰證明書之形式證明為已足，本局經實質審查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤。
理 由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國60年4月30日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例104年5月26日修正之條文施行之日起5年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在2人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第3款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知2次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第1項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於3個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第1項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」又行政程序採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束。行政程序法第36條、第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」
二、「行政程序法第36條，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。而行政訴訟法第133條，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。第136條，除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。最高行政法院36年判字第16號判例：當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。關於職權調查部分，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果。（參見最高行政法院94年度判字第58號判決）。故當事人之客觀舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除，當事實陷於真偽不明之際，其敗訴之風險，應由客觀舉證責任之歸屬定之。」(臺北高等行政法院105年度訴字第1356號判決參照)
三、本案前經本府110年12月29日作成110年度府訴決字第014號訴願決定：撤銷原處分，並由原處分機關4個月內另為適法之處分。案經原處分機關111年6月6日再次訪談、查證土地四鄰證明人，審認訴願人於占有期間無耕作事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實，所主張占有要件與民法第770條規定未合，依離島建設條例第9條之3第4項予以駁回，固非無據。然：
(一) 據原處分機關110年6月16日、111年6月6日二次訪談土地四鄰證明人○○○、○○○所述內容，原處分機關再次調查結果與前次結論尚無不同，仍未能確實釐清訴願人占有系爭土地及實際耕作時點，且原處分機關僅採認軍隊38年來後就將海岸線圍起來埋設地雷就不能進入耕作，而不採信：軍隊38年圍起來還沒埋設地雷就(仍)可以進入耕作之說法。軍隊38年來後就將海岸線圍起來，與埋設地雷應係不同之時間點，原處分機關未能提出合理說法證實，難認符合行政程序法第36條，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意之規定。
(二)再者，訴願人指界面積526.72平方公尺，核與1,600多栽約計之面積相符，並對照43年地籍附近農田，其指界面積相當於附近農田，依當時農耕水準，本有以人力、獸力耕作之可能；另所主張自50年1月1日開始至60年1月1日止計10年，於占有期間種花生、地瓜、芝麻等作物為占有事實，則占有耕作前無耕種坵形或跡象，尚符情理。而57年航照空拍圖顯示有坵形區域亦與系爭土地呈現相似之深色區塊，於此情形究如何區分有無耕作跡象？原處分機關以本縣43年土地總登記測繪之地籍圖尚無耕種坵形可資辨別、與57年航照空拍圖大致相符等，據以論證50年至60年當時無人耕作使用，其理由尚有可議。
四、按行政程序之當事人縱因行政機關應依職權調查證據而無主觀舉證責任，但仍可能因事實真相真偽不明而有客觀舉證責任。易言之，行政機關有其職權調查義務，但若經其克盡調查義務，事實仍陷於真偽不明時，即須按民事訴訟法第277條本文規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」論其客觀舉證責任。按離島建設條例第9條之3規定，所稱「合於民法規定時效完成取得土地所有權」之事實，乃對於訴願人有利之事實，按前揭臺北高等行政法院105年度訴字第1356號判決意旨，應由訴願人負客觀舉證責任。惟本於客觀舉證責任之最後手段性，在此之前，本件原處分機關仍須先克盡其職權調查義務。上開所述，益顯原處分機關仍有調查義務未盡之處，著令其再為事實調查，併訴願人聲請調查證據部分，再行釐清為適法之處分。
五、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 謝世傑
委員 蔡育霖
委員 黃怡婷
委員 林佳頻
委員 許慧婷
中華民國112年06月14日
縣 長 陳 福 海