金門縣政府決定書
110年度府訴決字第015號
訴願人 楊○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 葉媚媚（局長）
訴願人因申請土地登記事件，不服原行政處分機關中華民國（下同）110年7月28日地籍字第1100005890號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
將原處分撤銷，並由原處分機關4個月內另為適法之處分。
事
實
緣訴願人依離島建設條例第9條之3規定於108年1月22日以雷返測字第200號、300號檢附土地四鄰二人證明等文件申請返還本縣金寧鄉0000測段59-8地號部分土地範圍，主張自47年12月24日開始至57年12月31日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。108年4月3日經會同訴願人及四鄰證明人楊00、楊00到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉00段59-14、59-18地號（下稱系爭土地），面積分別為1822.14、5534.11平方公尺。測量完竣後，訴願人於109年1月8日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第10號、20號申請土地返還登記。案經原行政處分機關審查訴願人所主張占有要件核與民法第770條規定未合，且被證明耕種占有土地查核有不實，顯非證明人親自觀察之具體事實，核與離島建設條例第9條之3第3項規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請。訴願人不服，向本府提起訴願。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原訴願人訴願意旨略謂：一、緣訴願人自47年12月24日起至57年12月31日止(共計10年)，以種植地瓜等作物之農業使用目的占有坐落於金門縣金寧鄉0000測段第
59-14地號土地（重測前為59-8，占有面積1243平方公尺，下稱系爭土地1)及第59-18地號土地（重測前為59-8，占有面積3833平方公尺，下稱系爭土地2)。又因訴願人基於所有之意思十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之系爭土地1、2，且占有之始為善意並無過失，故訴願人係合於民法770條規定時效完成而取得系爭土地1、2之所有權，又訴願人時效取得系爭土地1、2係於60年4月30日佈雷前(系爭土地1、2於60年4月30日後成為雷區範圍)，因此訴願人乃於109年1月8日依離島建設條例第9條之3規定，向原處分機關申請返還登記系爭土地1(證物：109年1月8日雷返字第10號登記申請書及案附文件，下稱系爭土地1申請文件)及系爭土地2(證物2:109年1月8日雷返字第20號登記申請書及案附文件，下稱系爭土地2申請文件)，詎原處分機關以110年7月28日地籍字第1100005890函(證物3，下稱原處分)否准訴願人之申請，訴願人對原處分不服，爰於法定期間內向貴府提起訴願。二、按金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。次按依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：「一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉(鎮)公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村(里)長出具之證明書。末按前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村(里)長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村(里)且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」離島建設條例第9條之3第1、2、3項定有明文。三、查於系爭土地1申請文件及系爭土地2申請文件中，訴願人各檢具2份雷區土地四鄰證明書(見證物1頁14、25，證物2頁14、25)，又上開4份雷區土地四鄰證明書之證明人，於被證明之事實發生期間，均設籍於申請返還土地所在之村，且具有行為能力，此外4份雷區土地四鄰證明書均有載明訴願人占有期間之占有事實為「農業使用、種植地瓜等作物」，亦均有載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。據此，足證訴願人係合於民法770條規定時效完成而取得系爭土地1、2之所有權，並合於離島建設條例第9條之3規定向原處分機關申請返還登記系爭土地1、2。四、惟查原處分竟以「旨揭土地高低落差達12-14公尺耕種顯有困難，且查證47年及57年航照資料，該範圍大部分為林地，證實證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實」云云，認定訴願人未符合離島建設條例第9條之3規定之要件而駁回訴願人之申請。然查系爭土地1、2上目前有高低落差達12-14公尺，實為101年起因交通部臺灣區高速公路工程局(107年改制後為交通部高速公路局)之廠商在系爭土地1、2上為興建金門跨海大橋而進行施工所造成(證物4:現場照片圖6張)，並非自始即有如此高低落差，於該工程施工之前，系爭土地1、2
之地勢原尚平坦，並無明顯高低落差，人能順利通行，耕種亦並無困難(證物5：現場照片圖6張，查該圖中之井與證物4圖中之井同一口井，顯見兩張照片係於同一處拍攝)，且查證物4、5圖中之井自始即用於灌溉農作物（四周並無任何住宅)，並已存在於系爭土地1、2上逾60年(證物6:水井位置地籍圖及照片)，足證系爭土地1、2於該工程施工之前確實能作耕種農作物之用。又原處分機關主張47年及57年航照資料顯示系爭土地1、2大部分為林地云云，然此主張之真實性仍尚待釐清，故訴願人不能認同，縱使此主張為真實，至多僅能證明47年至57年間於系爭土地1、2上尚有許多樹木，惟不能證明該期間訴願人未於系爭土地1、2上有種植地瓜等作物之農業使用(仍可利用樹木間之空地耕種)。況上開4份雷區土地四鄰證明書，均有適格之證明人簽名切結，足證訴願人自47年12月24日起至57年12月31日於系爭土地1、2上確有種植地瓜等作物之農業使用之事實。綜上，原處分所認定之事實顯有違誤，又其進而適用法律錯誤，以離島建設條例第9條之3第4項規定駁回訴願人之申請，而未正確依照離島建設條例第9條之3第1項規定為返還登記系爭土地1、2予訴願人之處分，故原處分違法之行政處分，自應予以撤銷。五、查100年6月3日增訂公布之離島建設條例第9條之3規定，其增訂理由係基於金門、馬祖地區特殊歷史背景及衡平佈雷前原世代使用土地者之權益，並考量公地使用應以公用、公益為優先及落實國家公園核心保護區國有化政策，爰於第1項規定，雷區範圍內之土地，完成排雷登記為公有，經土地管理機關認定「無公用之必要」，且無「依法不得私有」、「影響水源涵養或國土保安」及「位屬國家公園區內之特別景觀區」情形之一者，得讓售佈雷前原權利人、占有人或其繼承人。再查104年5月26日修正布之離島建設條例第9條之3規定，其修正理由係金門雷區土地於佈雷前，為私人長期使用者，大部分因軍事原因佈雷後喪失權利、占有，致無法辦理所有權登記，金門縣政府建請參照已於87年6月24日公布廢止之「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」(以下簡稱安輔條例)第14條之1有關返還原土地所有權人等相關規定，無償返還予佈雷前原權利人。基於因屬戰地而佈雷之特殊歷史背景及落實還地於民政策，並參考安輔條例有關「返還」原土地所有權人之規定，爰將第1項有償「讓售」修正為無償「返還」。由前述增訂理由及修正理由可見，離島建設條例第9條之3規定係基於金門地區因屬戰地而佈雷之特殊歷史背景及為落實還地於民政策而制定，據此，離島建設條例第9條之3規定於適用上即應考量金門地區特殊歷史背景並貫徹還地於民政策，故就事實部分應予以從寬認定，於申請人已依法提出相關證明文件時，應推定申請人主張之事實為真實，除非有其他證據能證明該主張之事實有重大瑕疵，否則即應依法將土地返還予申請人。是以，本件訴願人既已依離島建設條例第9條之3規定提出相關證明文件，而原處分機關又未能提出證據證明訴願人主張之事實有重大瑕疵，則原處分機關即應依離島建設條例第9條之3規定為返還登記系爭土地1、2予訴願人之處分云云。
原行政處分機關答辯意旨略謂：一、本件訴願人依據法令為離島建設條例第9條之3第1、2、3項規定:「金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。」、「依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。
三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。」、「前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」。二、訴願人於108年1月22日以雷返測字第200、300號土地申請書申雷區返還土地複丈後，於109年1月8日以雷返字第10號及第20號土地登記申請書(證物一)申請金寧鄉0000測段59-8地號部分土地，檢具土地四鄰證明書等文件，主張自47年12月24日開始至57年12月31日止於申請土地上種植地瓜等作物，合於民法第770條規定，占有之始為善意並無過失，並以所有意思，十年間和平、公然、繼續占有，完成占有時效請求登記為所有權人。本局受理上開申請登記案後於依上開條文規定審查，經會同訴願人及四鄰證明人到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉0000測段59-14(暫編)地號及同段59-18(暫編)地號土地，面積各為1822.14及5534.11平方公尺。三、案經審查訴願人所主張與被證明耕種占有事實尚有不合，顯非證明人親自觀察之具體事實，核與離島建設條例第9條之3第3項及民法770條規定不符，本局爰依離島建設條例第9條之3第4項規定以110年7月28日地籍字第1100005890號函(證物二)予以駁回申請。上開駁回處分書於110年7月30日送達，惟訴願人不服於110年8月26日提起訴願。四、按行政程序法第36條、第38條、第103條第5款規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」、「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，有關所在二人以上四鄰證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事項，非僅以形式書面填載保證明事項即足，本案申請返還雷區土地案審認事項如下:(一)、訴願人申請系爭土地0000測段59-14(暫編)地號及同段59-18(暫編)地號土地，證明人證明占有系爭土地面積僅分別為1243及3833平方公尺，惟訴願人指界測量之土地面積分別為則1822.14及5534.11平方公尺，均逾越案附土地四鄰證明人所證明面積6成以上。(二)、查系爭土地本局對四鄰證明人進行訪查，經訪談撰寫完成後並當場朗讀，經受訪者確認無誤後再請其認章，本案訪查證明人之一楊00君確認訪談表內容無誤後業認章在案，惟另一證明人楊00君於訪談時，對於系爭土地訴願人開始占有時間、耕種面積、坐落位置及原證明書內容皆表示「不知道或忘記了」等語(證物三)。(三)、訴願人主張該土地內有一口井用於灌溉農作物，惟早期該區域為軍方占用，系爭土地農作困難，該口井之權屬及用途尚難釐清，退一步而言，該口井亦不足證明系爭土地有無耕種、耕種土地面積及占有事實。五、民眾申請返還土地審查作業應以土地「全部」範圍加以衡酌，查系爭土地上皆有達12-14公尺高低落差，於本縣47年至57年斯時之農業技術應難以耕作，復查訴願人提認該落差係民國101年大橋施工始發生一節，查閱民國97年8月金門縣政府所編印之大小金門都巿計畫地形圖及正射影像圖冊(證物四)系爭2筆土地即有高度密集等高線，本局據此審認訴願人主張占有期間落差已然存在應無違誤。六、再查金門地區47年及57年航照空拍圖(證物五)亦無法證明訴願人曾於系爭2筆申請返還範圍內土地全部耕種，且申請返還土地審作業係通觀全部申請範圍，查系爭2筆土地於43年為未登記土地，依據本縣43年地籍圖(證物六)系爭土地西側近半坐落在農田以外之海岸線。再依59年0000重劃測繪之地籍圖(證物七)
系爭土地並無耕種坵形可資辨別，系爭土地大部分土地應無民眾耕作使用。七、綜上，系爭土地於主張占有期間無耕作事實，顯有主張占有不實，即有不符民法「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，而其占有之始為善意並無過失，完成占有時效請求登記為得請求登記為所有人」規定；本局經實質調查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤等語。
理
由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第一項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於三個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第一項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」是訴願人依離島建設條例第9條之3申請返還土地，須於申請期限內，提出足以證明土地為佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之證明文件，如提出四鄰證明書，證明係民法第770條規定時效取得之占有人者，證明書內容應載明土地面積及確能證明有占有之事實。又土地登記規則第57條第1項第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…二、依法不應登記。…」。
二、查訴願人依離島建設條例第9條之3規定於108年1月22日以雷返測字第200號、300號檢附土地四鄰二人證明等文件申請返還本縣金寧鄉0000測段59-8地號部分土地範圍，主張自47年12月24日開始至57年12月31日止計10年，於占有期間種地瓜等農作物為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。108年4月3日經會同訴願人及四鄰證明人楊00、楊00到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為金寧鄉00段59-14、59-18地號（下稱系爭土地），面積分別為1822.14、5534.11平方公尺。測量完竣後，訴願人於109年1月8日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第10號、20號申請土地返還登記。惟經原處分機關於109年7月21日訪談四鄰證明人之一楊00於109年7月21日則陳述訴願人民國40多年確有在系爭土地上耕種，面積很大且知道土地的位置。另一證明人楊00則稱：「（問：申請人所申請之土地）不知道(問：什麼時候開始占有)忘記了(面積多大)不知道(位置)。」「（問：申請人所申請之土地，早年確實有在那裡耕種嗎）不知道。」等語。有金門縣地政局受理返還土地取得所有權登記案訪查紀錄表影本2份附卷可稽。按行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」原處分機關雖斟酌系爭土地上高低落差達12至14公尺，以47年至57年間本縣之農業技術應難以耕作等情事，又查金門地區47年及57年航照空拍圖亦難以證明訴願人曾於系爭土地內「全部」耕種，再手依據本縣43年地籍圖系爭土地西側近半坐落在農田以外之海岸線，應無可能於47年起即可在該處耕作等，而予駁回其申請案，固非無據；惟證明人楊00既提出四鄰證明書又於訪談紀錄明確表示訴願人民國40多年確有在系爭土地上耕種，面積很大且知曉土地的位置，確屬指界範圍內之土地，雖系爭土地面積原證明書僅載明1243及3833平方公尺，指界面積卻分別為1822.14、5534.11平方公尺，衡酌訴願人所主張占有期間距今已60餘年，依一般經驗法則實難期訴願人及證明人就原耕作面積毫無誤差指出四界。原處分機關僅以其中有證明人一人於訪談時表示不知面積多大及位置何在，並指界面積前後不一即謂顯非證明人親自觀察之事實；況訴願人尚主張土地內有一口井用於灌溉農作物，該口井之權屬及用途尚未釐清，即推論因軍方占用耕作困難，而遽認訴願人申請案不符民法第770條時效取得規定，予以駁回，即有違誤。
三、綜上，本件原處分機關駁回訴願人之申請案，其認定事實尚嫌率斷。從而原處分非無瑕疵，應予撤銷，並由原處分機關查明後於4個月內另為適法之處分，以資妥適。
四、又離島建設條例第9條之3第4項前段乃係申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者之規定。如申請案件依法不應准許者，本條例並無特別規定，即應依土地登記規則第57條第1項第2款規定予以駁回。本件原行政處分以離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，適用法令亦有違誤，併此指明。
三、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李增財
委員 陳朝金
委員
王晶英
委員 陳素鶯
委員 楊延壽
委員 楊士擎
委員
顏郁芳
委員
吳佩雯
中華民國110年12月29日
縣 長 楊
鎮
浯