金門縣政府決定書
110年度府訴決字第013號
訴願人 陳○○
訴願代理人
何○○
原行政處分機關 金門縣地政局
代表人 葉媚媚（局長）
訴願人因申請土地登記事件，不服原行政處分機關中華民國（下同）
110年7月8日地籍字第1100005290號函駁回之處分，提起訴願，本府決定如下：
主 文
原處分撤銷，並由原處分機關4個月內另為適法之處分。
事
實
緣訴願人依離島建設條例第9條之3規定，於109年6月2日以雷返測字第3000號申請書檢附土地四鄰00、何00二人證明等文件，申請返還本縣00鎮00段000-1地號部分土地範圍，主張自45年1月1日開始至55年1月1日止計10年，於占有期間種花生、地瓜、玉米、高粱等雜糧為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效，請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷，致訴願人喪失占有。109年11月16日經原處分機關會同訴願人及四鄰證明人00、何00到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為00鎮00段000-5地號（下稱系爭土地），面積為1139.64平方公尺。測量完竣後，訴願人於110年6月18日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第220號申請土地返還登記。案經原行政處分機關審查訴願人申請返還之土地，經查證四鄰證明於占有期間無耕作事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實，所主張占有要件與民法第770條規定未合，核與離島建設條例第9條之3第3項規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請。訴願人不服，向本府提起訴願。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原訴願人訴願意旨略謂：一、緣訴願人前就坐落00段第000-5地號(暫編地號）土地，依離島建設條例第9條之3規定，向原處分機關申請返還土地所有權登記(收件案：雷返字第220號)，經原處分機關以四鄰證明書填載被證事項顯非個人親自觀察之具體事實，與民法第769條規定要件不符云云，駁回訴願人之申請。二、按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第43條、第96條第1項第2款定有明文。三、按「所謂行政處分之「理由」指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係的涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等，其目的在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。」最高行政法院101年度判字第65號著有判決。四、查本件訴願人依離島建設條例第9條之3第1項、第2項第3款之規定，提出雷區土地所在二人以上之四鄰明具證明書之人並符合同條例第3項所載，於被證明之事實發生期間，設籍於申請還土地所載或毗鄰之村里且具有行為能力，證明書並載明約計土地面積及證明人親自觀察之事實，而非推斷之結果之意旨，惟原處分機關駁回申請人之說明，僅記載「經查證土地四鄰明，證實所請土地無耕作占有事實，證明書填載證明是項顯非證明人親自觀察之具體事實」，然原處分所指述之「無耕作占有事實」，「證明書填載顯非證明人親自觀察之具體事實」，皆無任何所憑調查證據之說明，亦無任何依其調查證據結果之論述及評價，是原處分機關駁回申請人之申請，顯然欠缺論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係的涵攝過程，依上揭最高行政法院判決意旨，自不能認原處分已附具理由，應屬違法之行政處分。五、復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條定有明文。六、又依大法官會議第709號解釋理由書明載：「人民依法申行政機關為特定行政行為時，行政機關須就其申請否符合法定程序要件予以審查，於認為符合法定程序要件後，始據以作成行政處分，故人民申請之要件亦屬整體行政程序之一環，法律有關人民申請要件之規定，自亦應符合正當行政程序之要求。」七、復依離島建設條例第9-3條規定修正說明：「解決金門地區民眾長期訴求返還雷區範圍內土地等問題，並考量該地區因屬戰地而佈雷致當地居民長期喪失該地區土地之權利或占有之特殊歷史背景及為落實還地於民政策，參照八十七年六月二十四日廢止之「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」無償返還土地予原土地所有權人之規定，爰擬具本條例第九條之三修正草案」，依上開修正說明可知，該條規範目的，在使世居金門地區，因特殊歷史背景而喪失土地權利或占有之原所有權人，得以取回土地權利，落實還地於民政策，基此，原土地權利人取回土地權利兼有排除因歷史因素所致對人民財產權侵害之不利益，是此與一般單純授予利益之行政處分有所不同，而依前揭大法官會議第709條解釋意旨，就人民依法申請行政機關返還土地時，對申請要件之審查過程，為申請整體行政程序之一環，自應符合正當法律程序之要求，本案訴願人已依該條規定依法提出相關資料及證明，是如原處分機關對訴願人之申請案為審查時，應於做成處分前，應通知會給予訴願人就相關審查要件之調查為陳述意見之機會，俾使人民得以對行政機關之審查，適時提出就補充或補正，尤以離島建設條例第9條之3規定之四鄰證明書，因立法之歷史背景使然，符合條件之證明人，幾為近百歲耆老，是如行政機關欲對四鄰證明人進行調查，實不宜由公務員突然暗訪，且以近乎誘導式、威脅性之詢問語氣方式，致使百歲老人受驚而難以陳述真實情況，而應事前以書面通知關係人，並予訴願人出席機會，俾使訴願人有辯明陳述之機會，然本案訴願人於依法提出申請後，原處分機關並未曾通知給予訴願人陳述意見或補正之機會，即遽做成否准訴願人之申請，難認符合正當法律程序之要求，亦非適法顯然。八、又經訴願人(代理人)詢問本案四鄰證明人00老太太有關承辦人吳維源來訪查時之問答情形，與地政局所謂「無耕作占有事實」、「證明書填載顯非證明人親自觀察之具體事實」結論有嚴重出入，其訪查詢問內容有訪查不實、先入為主之情況(證二、證明人對談錄音譯文)，並以語帶威脅性之詢問語氣，致使近百歲老人受驚而難以陳述真實情況，且受訪證明人又為近百歲不識字之文盲，吳員之訪談記錄內容並未有逐字朗誦讓受訪人明確了解，即遽以隻身一人訪談撰寫之紀錄做成否准訴願人之申請，亦非適法顯然。九、本申請返還土地會同地政局測量作業整地時，地上尚有訴願人清末民初時期之祖墳墓碑乙面(證三)，可證本土地為訴願人占有之事實云云。
原行政處分機關答辯意旨略謂：一、本件訴願人依據法令為離島建設條例第9條之3第1、2、3項「金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國六十年四月三十日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例一百零四年五月二十六日修正之條文施行之日起五年內，向土地所在地地政機關申請返還。」、「依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。
三、雷區土地所在二人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。」、「前項第三款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知二次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」。二、訴願人於109年6月4日以雷返測字第003000號暨110年6月18日雷返字第220號申請00鎮00段000-1地號部分土地，檢具土地四鄰證明書等文件，主張自45年1月1日開始至55年1月1日止於申請土地上種植花生、地瓜、玉米、高粱等雜糧作物，合於民法第770條規定，占有之始為善意並無過失，並以所有意思，十年間和平、公然、繼續占有，完成占有時效請求登記為所有權人。本局受理上開申請登記案後於依上開條文規定審查，經會同訴願人及四鄰證明人到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為00鎮00段000-5(暫編)地號土地，面積1139.64平方公尺。三、案經審查訴願人所主張與被證明耕種占有事實尚有不合，顯非證明人親自觀察之具體事實，核與離島建設條例第9條之3第3項及民法770條規定不符，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回申請。上開駁回處分書於110年7月12日送達，惟訴願人不服於110年8月5日提起訴願。四、按行政程序法第36條、第38條、第103條第5款規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」、「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」本局對四鄰證明人進行調查，經訪談撰寫完成後並當場朗讀，經受訪者確認無誤後再請其認章，並非訴願人所稱行政機關暗訪對四鄰證明人進行調查，本案訪查紀錄應符合法律程序。又依據訪查紀錄證明人稱系爭土地早年訴願人家族有在種植、民國38年軍隊來海岸線圍起來後就不能進入耕種、系爭土地部分為海岸潮間帶雜草叢生，無法在種植使用等語顯有主張占有不實，復查訪鄰人稱該地自金門地區日治時期申請人的公公即在種植，耕種面積約1600多栽等語，經換算約2500栽至3000栽為1000平方公尺，則1600栽約為533至640平方公尺，亦與訴願人所申請面積有所差距。五、查早年該土地係坐落在農田以外之海岸線範圍之未登記土地，依土地法第41條規定屬於第三類之海岸土地，應免予編號登記，嗣88年地籍圖重測後始編列地號，依據本縣43年土地總登記測繪之地籍圖如有耕種應有耕種丘形可資辨別，可證斯時應無人耕作使用。此與本局比對現行地籍圖套繪金門地區57年航照空拍圖(如附件3)結果大致相符，併與敘明。六、復再查訴願人主張該土地內有一面祖墳墓碑倒榻於該土地內，惟訴願人提供之照片無法辨別所在位置，又墓碑內載明承孝繼肅鍊等3人，尚未能證明系爭土地為訴願人所有。七、另訴願人稱行政機關審查要件不符，應給予訴願人補正陳述之機會，查本案依離島建設條例第9條之3第4項對於補正之規定，係指檢附證明文件有不全者方予通知補正，與本案情形不能謂相同。土地四鄰對占有事實之證明亦非僅以所提土地四鄰證明書之形式證明為已足，系爭土地於主張占有期間無耕作事實，顯有主張占有不實，即有不符民法「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，而其占有之始為善意並無過失，完成占有時效請求登記為得請求登記為所有人」規定；本局經實質調查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤。八、綜上，依民法規定時效完成取得土地所有權，非徒以訴願人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足，本局經實質審查訴願人未具備民法第770條規定之所有權取得時效之要件，爰依離島建設條例第9條之3第4項規定予以駁回，並無違誤。據上說明，本件訴願為無理由，爰依訴願法第58條第3項之規定檢附原卷影本乙宗，敬請察核予以駁回其訴願，以符法制，又本件訴願答辯書副本已逕送訴願人等語。
理
由
一、按離島建設條例第9條之3規定：「（第1項）金門地區位於雷區範圍內之土地，非經徵收或價購等程序有償取得登記為公有者，中華民國60年4月30日佈雷前之原權利人、合於民法規定時效完成取得土地所有權之占有人或其繼承人，得於本條例104年5月26日修正之條文施行之日起5年內，向土地所在地地政機關申請返還。（第2項）依前項申請返還土地者，應檢具其屬佈雷前原可主張取得土地所有權或合於民法規定時效完成取得土地所有權之下列證明文件之一：一、佈雷前之土地權利證明文件。二、當地鄉（鎮）公所或其他政府機關出具之證明。三、雷區土地所在2人以上四鄰證明或村（里）長出具之證明書。（第3項）前項第3款出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力，並應會同權利人到場指界測量確認界址，經土地所在地地政機關通知2次均未到場者，駁回其申請。上開證明書應載明約計之土地面積及係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。（第4項）第1項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於3個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。…（第7項）第1項雷區範圍內之未登記土地辦理土地所有權第一次登記，該土地於佈雷前已完成時效占有，因佈雷而喪失占有者，視為占有不中斷；其登記案件審查之補正、公告期間及證明人之資格、條件等，準用第3項及第4項規定。」又行政程序法採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束。行政程序法第36條、第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」
二、查訴願人依離島建設條例第9條之3規定，於109年6月2日以雷返測字第3000號申請書檢附土地四鄰00、何00二人證明等文件，申請返還系爭土地，主張自45年1月1日開始至55年1月1日止計10年，於占有期間種花生、地瓜、玉米、高粱等雜糧為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效，請求登記為所有權人，且上開期間後因國軍佈雷致訴願人喪失占有。109年11月16日經原處分機關會同訴願人及四鄰證明人00、何00到場指界測量，依指界範圍測繪後編列為00鎮00段000-5地號（下稱系爭土地），面積為1,139.64平方公尺。測量完竣後，訴願人於110年6月18日檢具四鄰證明書等文件，以雷返字第220號申請土地返還登記。案經原行政處分機關審查訴願人申請返還之土地，經訪談、查證四鄰證明人，審認訴願人於占有期間無耕作事實，證明書填載被證明事項顯非證明人親自觀察之事實，所主張占有要件與民法第770條規定未合，而依離島建設條例第9條之3第4項予以駁回，固非無據。然：
(一)土地四鄰00、何00二人證明等文件申請返還系爭土地，主張自45年1月1日開始至55年1月1日止計10年，於占有期間種花生、地瓜、玉米、高粱等雜糧為占有事實，依民法第770條規定以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有（其占有之始為善意並無過失），完成占有時效請求登記為所有權人，經原處分機關於110年6月16日訪談四鄰證明人之一00稱：「申請人早年有在耕作，種植至國軍至民國38年就將海岸線圍起來不可進入種植使用……；另一證明人何00稱：「我只知道他們有土地在這裡種植，面積有多少我不知道……軍隊38年來後就將海岸線圍起來埋設地雷就不能進入耕作……。」另據土地關係人王00則稱：「自日治時期申請(人)的公公在種植，耕種面積約1600多栽，他所指界位置靠近海邊的還有其他人，迄軍隊38年圍起來還沒埋設地雷(就)可以進入耕作，……埋設地雷就不能種植……」，其間證明人與土地關係人證述雖互有差異，然依證明人與土地關係人所述軍隊38年來後就將海岸線圍起來，與埋設地雷應係不同之時間點，原處分機關何以僅採認軍隊38年來後就將海岸線圍起來埋設地雷就不能進入耕作及耕作1,600多栽，而不採信：軍隊38年圍起來還沒埋設地雷就(仍)可以進入耕作之說法，其理由何在？再依訴願人指界面積1139.64平方公尺，雖與1,600多裁約計之面積不符，惟對照43年地籍附近農田，其指界面積1139.64平方公尺僅略大於附近農田，依當時農耕水準，尚有以人力、獸力耕作之可能。是，原處分機關調查證據，未本於論理及經驗法則以為事實之判斷，遽採為不利於訴願人之認定，有違反行政機關對當事人有利及不利事項一律注意之客觀注意義務。
(二)原處分機關訴願答辯書再追補駁回理由略以，早年該土地係坐落在農田以外之海岸線範圍之未登記土地，依土地法第41條規定屬於第三類之海岸土地，應免予編號登記，嗣88年地籍圖重測後始編列地號，依據本縣43年土地總登記測繪之地籍圖如有耕種應有耕種坵形可資辨別，可證斯時應無人耕作使用。此與本局比對現行地籍圖套繪金門地區57年航照空拍圖結果大致相符等語；次查原處分機關測量科109年9
月11日會辦意見稱：系爭土地係88年第一次地籍圖重測新編列…。惟訴願人主張自45年1月1日開始至55年1月1日止計10年，於占有期間種花生、地瓜、玉米、高粱等雜糧為占有事實，則占有耕作前及因佈雷而喪失占有後，無耕種坵形或跡象，尚符情理。原處分機關以本縣43年土地總登記測繪之地籍圖尚無耕種坵形可資辨別、與57年航照空拍圖大致相符等，據以論證45年至55年當時無人耕作使用，惟卻未具45年至55年間任何一時間點，即訴願人主張之占有期間之地籍圖套繪、航照空拍圖或其他證據佐證，其理由尚有可議。
(三)綜上，本件原處分機關駁回訴願人之申請案，其認定事實尚嫌率斷。從而原處分非無瑕疵，應予撤銷，並由原處分機關查明後於4個月內另為適法之處分，以資妥適。
三、末查，離島建設條例第9條之3第4項前段規定：「第1項申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者，土地所在地地政機關應通知申請人於三個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。……」乃係申請返還土地案件應檢具之證明文件有不全者之規定。如申請案件依法不應准許者，本條例並無特別規定，即應依土地登記規則第57條第1項第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…。二、依法不應登記。……」予以駁回。本件原處分機關以離島建設條例第9-3條第4項駁回，其法令適用亦有違誤。至於訴願人主張占有期間究有無占有使用之事實，仍不明確，案經發回原處分機關於3個月內另為適法之處分，如有應駁回登記情形，請併予注意。
四、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條規定，決定如主文。
金門縣政府訴願審議委員會
主任委員 李增財
委員
陳朝金
委員 陳素鶯
委員
王晶英
委員 楊延壽
委員 楊士擎
委員
顏郁芳
委員
吳佩雯
中華民國110年12月29日
縣 長 楊
鎮
浯
如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路101號 ）提起行政訴訟，並抄副本送本府。